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黨政聯合發文的信息公開困境與規則重塑:基于司法裁判的分析
2020年09月27日 16:27 來源:《中國法學》2020年第1期 作者:張力 字號
2020年09月27日 16:27
來源:《中國法學》2020年第1期 作者:張力

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  作者簡介:張力,中國政法大學法學院副教授,法學博士。

  標題注釋:本文系2017年度國家社科基金重大委托項目“創新發展中國特色社會主義法治理論體系研究”(項目批準號:17@ZH014)階段成果。

  一、黨政聯合發文的形態與問題的浮現

  (一)作為法律概念的黨政聯合發文

  1.現象溯源與黨政關系理論背景

  追根溯源,作為一種客觀現象,黨政聯合發文在新中國成立初期便已存在,即基于具體工作需要,無論是在中央還是地方層級,黨組織與行政系統針對特定問題發文。

  作為黨政關系的一種反映,黨政聯合發文的始終存在實際上很好地反映了新中國成立以來黨政關系當中最為穩定的核心部分,即堅持黨的領導,黨通過包括行政機關在內的整套國家機構來實現國家治理。

  2.黨政聯合發文的法律意涵

  作為法律概念的黨政聯合發文之所以存在,其規范基礎在于《憲法》早前在序言中確立的黨的領導制度,該制度在2018年修憲時獲得了規范層面的再次確認。黨政聯合發文恰是黨的領導尋求行政系統通道以便更為迅速地實現目標,進而尋獲“依法”機制的具體表現。作為法律概念,除憲法規范支撐外,黨政聯合發文還需要更為清晰的規范依據,并通過特定的法律規范成為可被司法評價的對象。必須注意的一點是,從黨政聯合發文的載體來看,有三種可能性:一是黨政聯合機關制定的黨內法規;二是黨政機關聯合發布規范性文件;三是黨政機關聯合作出的非黨內法規,也非規范性文件的其他行為。本文所述黨政聯合發文將集中在《備案審查規定》第2條第2款所界定的“規范性文件”,在司法實踐中主要體現在地方層面黨組織和行政機關制定的“規范性文件”。

  (二)黨政聯合發文的表現形態

  1.基于制定主體的分類

  從制定主體類別來看,則包括如下幾類:一是一級政府可以與同級黨組織聯合發文,如中共中央與國務院、地方政府與地方黨委可以聯合發文;二是政府部門可以與同級黨的工作機關聯合發文;三是上級黨委的工作機關與下一級政府可以聯合發文;四是政府部門與其自身黨委的聯合發文,這在實踐中并不少見。

  2.基于是否納入政府信息公開范圍的考慮

  更具思考價值的表現形態包括如下三種情形:

  一是事實上成為行政機關實施行政管理活動依據的黨政聯合發文,這多見于制定主體層級較低的情形。二是看似屬于行政機關履行職責活動一部分,但并非其實施行政管理活動依據的黨政聯合發文。三是使用黨組織發文字號與使用行政機關發文字號的黨政聯合發文。

  (三)問題浮現:被簡化的雙重屬性與脫逸通道的開辟

  在政府信息公開領域,黨政聯合發文的信息公開與否,關鍵點不在于信息是否已被某個行政機關獲取,而在于信息制作主體里黨組織的地位和作用。黨政聯合發文之所以具有黨務信息和政府信息的雙重屬性,并不是因為信息本身的緣故,而是因為制作主體分別為黨組織和行政機關。

  從既有的司法裁判策略來看,有的法院便有意無意地捕捉到了這一點,如北京市高級人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的解答》便表示,“凡以黨組織文號印發的信息,或者黨組織制發的黨政聯合文件”,不屬于《政府信息公開條例》調整的范圍。該司法裁判策略實際上是將雙重屬性局部化為單一屬性,即黨務信息的單一屬性。雙重屬性簡化為黨務信息的單一屬性是其將此類信息送入脫逸通道的具體路徑。

  二、退避三舍的司法裁判與脫逸通道的常規化

  (一)總體狀況

  首先,從裁判層級來看,下至基層人民法院,上至最高人民法院,均曾對黨政聯合發文的政府信息公開案件作出過裁判。其次,通過對25個案例的梳理,可以發現,引發爭議的信息內容主要集中在機構職能和人員的設置、征收拆遷以及有關機關落實相關文件的情況。再次,如果涉及發文字號,引發爭議的黨政聯合發文均是使用黨組織的發文字號,而非行政機關的發文字號。最后,從裁判結果來看,原告勝訴的有6個案件,大多數案件則以原告敗訴和法院認定黨政聯合發文不屬于政府信息公開范圍而告終。

  (二)認定不予公開的裁判邏輯與規則

  1.“政府信息”概念的功能

  法院在認定黨政聯合發文的信息不予公開時,所選擇的邏輯路徑同樣是此類信息不屬于“政府信息”,其依據的正是對2019年修訂之前《政府信息公開條例》2條的重新解釋。如果能夠順利將黨政聯合發文剔除出“政府信息”的概念范圍,便能夠起到釜底抽薪的效果,還能夠避免后續倘若涉及國家秘密等事由時的法益權衡等更為費神的工作。

  2.作為內部管理信息的黨政聯合發文

  從現有案例的裁判邏輯與規則來看,黨政聯合發文被剔除出“政府信息”概念范圍的路徑有兩條。其中一條路徑是將黨政聯合發文視作內部管理信息,從而認定其為非政府信息。

  2019年修訂的《政府信息公開條例》完善了政府信息公開的例外事由,其16條將“人事管理、后勤管理、內部工作流程等方面的信息”視作“內部事務信息”,由此“可以不予公開”。這意味著“內部事務信息”屬于“政府信息”,只是基于特定的理由,故可以不予公開。

  3.直接作為非政府信息的黨政聯合發文

  或許正是考慮到第一條路徑的復雜性,同時在實踐中,并非所有的黨政聯合發文均不對外產生效力,絕大多數法院選擇了第二條路徑,即試圖論證黨政聯合發文屬于非政府信息。

  具體來看,法院的判定邏輯與規則表現為如下幾類:

  一是簡化說理,在認定黨組織為制作主體的同時,直接視黨政聯合發文為非政府信息。二是在承認有關信息屬于黨組織和行政機關共同制作的同時,認為黨政聯合發文由于黨組織的參與制作,“不屬于由行政機關制作保存的信息”,因此不符合《政府信息公開條例》對“政府信息”的概念界定。三是嘗試增強說理并提煉判定標準,具體表現為將發文機關標志、發文字號甚至歸檔單位單獨或組合作為判定標準,據此把黨政聯合發文定性為黨務信息、混合信息,而非政府信息。

  (三)脫逸通道常規化中的形式化審查

  法院將脫逸通道逐步常規化,但與之伴隨的卻是如下問題與風險:

  首先,既然黨政聯合發文具有雙重屬性,那么,即便有關信息屬于黨務信息或混合信息,也不能必然排斥其政府信息的屬性。其次,法院曲解了發文機關標志、發文字號的作用,賦予其虛幻的法律屬性。再次,法院對行政機關所定規則的尊讓缺乏實質的說理支持。最后,法院的退避意味著對黨政聯合發文的審查淪為形式化審查,有可能誘發行政機關有意聯合同級黨組織,以黨組織的發文機關標志、發文字號等共同發文,借此把不愿公開的政府信息轉化為非政府信息。

  三、邁向實質化審查的規則重塑

  (一)摒棄形式化審查

  摒棄當前司法裁判中的形式化審查邏輯是重塑規則的第一步。如前所述,形式化審查邏輯的表現形態有二:一是僅審查相關文件的發文機關標志、發文字號等純粹外在標識,而對其具體內容不予審查,這一做法難免造成眾多“法外之地”;二是同時審查發文機關標志、發文字號等外在標識與相關文件的具體內容,但最終以前者作為判定其是否屬于“政府信息”的標準。

  如果既豁免行政機關提交黨政聯合發文相關文件的義務,讓法院無從審查文本內容,又采取僅認發文機關標志、發文字號等形式化審查標準,無異于將黨政聯合發文的信息屬性認定標準和裁判規則拱手相讓給作為被告的行政機關。

  (二)以實質化審查思路構建規則體系

  黨政聯合發文并非諱莫如深的“秘密地帶”,法院在裁判過程中亦應當采取實質化審查路徑,以此構建具體規則體系。

  1.作為第一步的主體規則

  法院在判斷黨政聯合發文的信息是否應當公開時,拋開產生方式與存在形式不論,第一步是審查相關文件的制作是否有行政機關的參與。在原告勝訴的案件中,法院多承認相關信息系黨組織和行政機關聯合制作,或是明確認定行政機關為制作主體,從而認定引發爭議的信息屬于政府信息。

  2.對職責要素的判斷

  新修訂的《政府信息公開條例》用“履行行政管理職能”取代“履行職責”,實際上是剝開了過去“履行職責”不免令人疑惑的外衣,直指職責要素當中的“行政”屬性。有鑒于此,以實質化審查思路構建規則體系的第二步便可以轉化為一個更為直觀的提問:在什么情況下,行政機關雖然參與了聯合發文,但卻并非在履行行政管理職能,進而使得產生的信息屬于非政府信息?

  這一提問看似吊詭,但其答案卻可追溯至黨政聯合發文的雙重屬性;也正是該雙重屬性,可以幫助提煉作出解答的一對關鍵概念,即黨務與政務,具體指向的乃是政府信息職責要素中“行政”屬性的識別。可資適用的方法是把黨務與政務這對概念放在一個共同的譜系中,以黨政聯合發文信息向行政管理事務的穿透程度作為識別尺度,由此從黨務一端向政務一端可分為四類情形:

  首先,如果相關信息只是徒具黨政聯合發文的形式,那么,此類信息便難謂“政府信息”;其次,如果相關信息雖然提及特定行政管理領域乃至事務名稱,但主要內容卻還是以宏觀上的組織、思想保障或政策方向指引為主,那么,同樣難以具備職責要素;再次,如果相關信息只是提及宏觀上黨的領導作為保障,具體落腳在特定行政管理事務的內容本身,如處理方式、流程、責任等,那么,此類信息可被認為具備職責要素;最后,如果相關信息雖有黨政聯合發文之形式,實際內容卻完全指向特定行政管理事務的處理,無疑應作為“政府信息”。

  3.走出“政府信息”概念的迷霧

  在重塑黨政聯合發文的信息公開規則體系過程中,不可忽視的另一對標準乃是內部性與外部性。法院對外部性的識別,可以采用程度不同和依次適用的兩個標準:首先,可以觀察相關文件是否對外針對特定群體設定權利、義務,若設定了權利、義務,無疑表明其對相關群體具有實際影響,因此也便具有外部性。識別外部性的第二個標準是觀察相關文件是否在事實上構成行政機關實施行政管理活動的依據。

  從現有的司法裁判來看,黨政聯合發文的信息公開困境直接源于法院輕易地停留在形式化審查階段,更深層次的原因則是,法院并無法律依據同時也不愿對非政府信息的公開問題予以裁判。在多數案件中,法院通過一種略為奇怪和片面的解釋方法將相當一部分的黨政聯合發文驅逐出“政府信息”的概念范疇,進而認定其不予公開。

  在《政府信息公開條例》的規范框架內,更為科學、合法的解釋方法應秉持實質化審查路徑,圍繞“政府信息”的職責要素展開,同時完善對外部性標準的識別方法,從而將不予公開的事由導向政府信息的豁免公開規則,避免深陷概念迷霧。

作者簡介

姓名:張力 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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