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被許可人普遍服務義務履行規制研究
2020年09月27日 16:28 來源:《浙江學刊》2020年第2期 作者:徐曉明 字號
2020年09月27日 16:28
來源:《浙江學刊》2020年第2期 作者:徐曉明

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  作者簡介:徐曉明,揚州大學法學院副院長,副研究員,南京大學法學博士后。揚州 225000

  內容提要:強化對被許可人普遍服務義務履行情況的監管,對于提升基本公共服務供給質態具有重要意義。普遍服務義務履行規制可重點從兩個層面把握。基礎預防層面,以普遍服務義務履行能力為許可準入必備要素建立許可準入監管審查制度。過程控制層面,以普遍服務重大法律關系調整為規制要素構建無縫式后續監管機制:一是以防范公共資源不當閑置風險為規制導向,強化及時啟動實施行政許可義務履行監管;二是以構建普遍服務法律關系動態調整機制為目標,強化行政許可重大事項變更監管;三是以保障普遍服務連續為目標導向,強化中斷與退出行政許可審批監管;四是以社會普惠為優位價值,構建公私利益關系平衡機制,強化規制保障要素支撐。

  關 鍵 詞:行政許可/普遍服務/后續監管

  我國《行政許可法》第67條設定了直接關系公共利益的特定行業的市場準入被許可人的普遍服務義務。①此外,一些單行法律規范中也有關于被許可人普遍服務義務的零星規定。②普遍服務義務履行規制承載著通信權、通行權、生存權、發展權等基本權利的實現任務。本文立足于推進國家治理體系和治理能力現代化這一宏觀時代背景,以實現社會公眾普遍服務權利保障為根本價值導向,從行政許可準入監管和后續監管兩個基本層面,對被許可人普遍服務義務履行規制要素問題進行研究。希望通過進一步健全被許可人普遍服務義務履行規制框架,增強被許可人普遍服務義務履行規制效能,優化普遍服務義務履行規制質態。

  一、被許可人普遍服務義務履行規制的現實背景

  (一)基本公共服務供給質態提升對普遍服務義務履行規制提出要求

  目前無論在國家宏觀規劃層面,還是在部門規制政策層面,均有對構建普遍服務義務履行監管體系的要求。在國家宏觀規劃層面,《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》針對電信等特定領域的普遍服務義務履行監管,提出“開放民間資本進入基礎電信領域競爭性業務,形成基礎設施共建共享、業務服務相互競爭的市場格局。深入推進三網融合。強化普遍服務責任,完善普遍服務機制。”在落實脫貧攻堅戰略方面,普遍服務被賦予了新的時代內涵與歷史使命。中共中央、國務院于2018年6月制定下發《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》,從構建普遍服務補償機制與促進脫貧角度,提出“完善電信普遍服務補償機制,引導基礎電信企業加大投資力度,實現90%以上貧困村寬帶網絡覆蓋”的要求。在部門規制政策層面,財政部、工業和信息化部于2018年5月下發《關于深入推進電信普遍服務試點工作的通知》(財建[2018]226號),從落實國家鄉村振興戰略的層面,對落實電信普遍服務提出要求。《國務院辦公廳轉發國家發展改革委關于“十三五”期間實施新一輪農村電網改造升級工程意見的通知》(國辦發[2016]9號)提出要“重點推進國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區以及革命老區的農村電網改造升級,解決電壓不達標、架構不合理、不通動力電等問題,提升電力普遍服務水平”。立足于現有政策背景,強化普遍服務義務履行規制,已成為落實國家戰略決策、提升基本公共服務供給質態的內在必然要求。

  (二)非系統性規制實踐對普遍服務義務履行規制提出要求

  目前,我國普遍服務義務履行監管機制建設總體上還處于起步階段,還缺少完備的、系統的理論作支撐,制度建設總體上處于零星、碎片化狀態。如學者所言,我國目前關于普遍服務的法律規定還較為粗糙。③在規制體系建設層面,尚未形成系統性的規制框架體系。目前主要存在四個方面的突出問題:一是在普遍服務義務基礎定位方面,普遍服務義務履行能力究竟是許可準入必備要素,還是優先因素,實踐并不統一;二是在普遍服務義務履行規制核心要素方面,關于普遍服務義務的內涵與外延以及規制的核心要素,目前尚沒有統一的規范要求,制度建設不統一;三是在利益平衡機制構建方面,普遍服務財政補償機制尚未得到系統性構建,制度建設呈現零散而不統一的狀態;四是在規制程序方面,特別是在被許可人不依法履行普遍服務義務的情況下,社會公眾如何進行有效權利救濟等尚缺少系統性規定,大大弱化了普遍服務義務履行監督的剛性。從普遍服務整體績效來看,普遍服務供應總量不足、普遍服務水平低、普遍服務提供方式缺乏提高效率的激勵機制和地區之間普遍服務進展不均衡等突出問題還亟待加以關注解決。④

  供水、供電、供熱、公共交通運輸等普遍服務是一定社會經濟條件下滿足全體社會公眾對最低公共資源需求的公共服務。⑤在深化政府職能轉變、推進政府與社會資本合作的改革背景下,按照普遍服務義務履行的普遍性、可負擔性以及強制性的要求,⑥通過強化被許可人普遍服務義務履行規制,協調平衡好被許可人私益與普遍服務所承載的社會公共利益之間的關系、監督被許可人有效承擔起普遍服務義務,對于提升基本公共服務均等化水平、促進共建共享價值目標的實現具有非常重要的理論與現實意義。

  二、準入監管層面:以履行能力審查為規制要素

  通過對普遍服務相關法律規范的梳理分析可以看出,在許可準入審查環節,普遍服務義務履行能力審查機制尚未能得到普遍構建,理念認識不統一,呈現準入必備要素與準入優先因素兩種理念并存的狀態。

  所謂許可準入必備要素定位是指在許可準入監管制度中,行政許可申請人普遍服務義務履行能力的預先存在是其獲得行政許可的必備條件之一。許可準入必備要素的定位體現了對于特定行業市場準入門檻的專門化要求。目前在國家統一立法層面上,尚未將普遍服務義務履行能力作為行政許可準入必備條件作出統一規定,在地方立法層面也僅有零星體現,并不成系統,且缺乏操作性。例如,《湖南省市政公用事業特許經營條例》第13條第4項以及《銀川市市政公用事業特許經營管理條例》第12條第4項均將“有切實可行的經營方案和保證提供持續、穩定、方便、及時、安全、優質、價格合理的普遍服務的能力”規定為經營者申請從事市政公用事業項目特許經營的必要條件之一,這兩個立法例作出的規定盡管相對概括,但體現了將普遍服務義務履行能力作為許可準入必備要素的立法認知。

  所謂許可準入優先因素定位是指在許可準入監管制度中,行政許可申請人具備履行普遍服務義務能力并不是其獲得行政許可的必備要件,只是相比較其他申請競爭主體而言,會更具準入競爭優勢。例如,在公共交通運輸市場準入許可制度中,普遍服務義務履行能力只是作為綜合考量因素之一。⑦同時,作為公共交通運輸市場準入的配套規范,《道路旅客運輸及客運站管理規定》第33條第5項規定,客運經營者在客運班線經營期限屆滿后申請延續經營,對于按規定履行了普遍服務義務的,道路運輸管理機構應當優先予以許可。綜合分析,在公共交通運輸市場準入制度中,普遍服務義務履行能力是一種激勵性政策規范,而不是一種強制性義務規范。

  除了上述兩種做法外,現有監管實踐中,有的制度規范對于被許可人普遍服務義務履行能力的要求并沒有作明確細化規定或者定位比較模糊。例如,作為規范供水、供電等事關公用事業市場準入的特許經營市場法律規范,《市政公用事業特許經營管理辦法》第7條僅僅從設施、設備、技術人員、從業經歷和良好業績等方面規定了被許可人準入的基本條件。普遍服務義務履行能力標準與一般許可準入條件存在本質差異,普遍服務義務履行能力標準注重對服務范圍廣泛性、服務水平均等性和服務時間持續性的考慮,側重于對面上服務能力的考量,而一般許可準入條件往往側重于對點上服務能力的要求,因而一般許可準入條件絕對不能完全替代對普遍服務義務履行能力的要求。為行政許可申請人“量身定做”普遍服務義務履行能力條件具有正當性。

  上述兩種實踐從不同層面體現了對于被許可人普遍服務義務履行能力的規制要求。綜合平衡被許可人私益與普遍服務義務所承載的社會公眾利益,從強化普遍服務義務履行基礎預防監管出發,建議遵循普遍服務義務設定時間性、空間性的要求,基于公平合理原則,在科學合理確定被許可人普遍服務義務內容的前提下,構建以普遍服務義務履行能力為準入必備要素的許可準入監管審查機制。

  之所以在準入監管環節需要構建這樣的基礎預防機制,主要基于以下兩方面的理由:

  在邏輯關系上,與后行政許可義務本質要求相統一。義務的履行需要履行能力作為保障,而以不特定的社會公眾為受益人的普遍服務義務的履行尤其需要足夠的履行能力作為保障。一個不具備普遍服務義務履行能力的行政許可申請人自然不可能絕對確保其在獲得許可后,能夠履行好普遍服務這一后行政許可義務。同時,從社會公眾對于普遍服務需求的即時性角度分析,一旦被許可人獲得許可,被許可人就需要及時向社會公眾兌現履行普遍服務義務的準入諾言。在普遍服務義務履行主體能力要求問題上,社會公眾需要的是能夠及時承擔起、履行好普遍服務義務的“成熟”的被許可人,而不是許可準入以后的“漸進成長型”被許可人。因而,從維持普遍服務水平穩定的角度出發,被許可人普遍服務義務履行能力自然應當形成于行政許可準入之前。而強化行政許可申請人普遍服務義務履行能力這一要素的許可準入專項審查,則能夠有效實現普遍服務履行能力要求與準入后的普遍服務義務要求在邏輯關系上的對應統一。如果放棄準入階段的預先專項防范要求,而期待被許可人在獲得許可以后自覺投入成本,提高普遍服務義務履行能力,這一制度安排在降低規制主導性的同時,也為普遍服務義務履行帶來很大的不確定性。

  在整體監管體制設計層面上,強化被許可人普遍服務義務履行監管,需要堅持準入監管與后續監管并重的全過程監管理念。忽視準入監管環節中對于普遍服務義務履行能力的預防性規制,盡管在一定程度上降低了市場準入門檻,但會直接給普遍服務義務履行的后續監管帶來壓力與不確定性。按照構建系統性監管機制的思路,強化行政許可準入監管有助于從基礎監管環節強化預防規制,為行政許可后續監管奠定基礎,舒緩行政許可后的普遍服務義務履行后續監管壓力。按照監管類型化的思路要求,在科學設計普遍服務義務履行能力要素的前提下,將普遍服務義務履行能力要素納入許可準入必備條件,并根據不同市場準入監管領域特點,設計普遍服務義務履行能力要素審查標準與程序,基于嚴格的準入審查制度,行政許可申請人受到了有針對性的專項篩選。顯然,這一普遍服務義務履行主體篩選機制能夠為保障被許可人依法履行好普遍服務義務奠定良好的主體資格基礎。

  三、后續監管層面:以普遍服務重大法律關系調整為規制要素

  在后續監管層面,對被許可人普遍服務義務履行監管,路徑有多條,既有技術標準層面的,也有行政法層面的。技術標準層面的路徑因行政管理領域不同而具有差異性,總體體現為一種個性化的客觀規制要求。而行政法層面的監管機制安排則是從行政法治的一般原理出發,對被許可人普遍服務義務履行監管共性機制所進行的安排,更多的是體現一種普遍、共性的行政規制要求。具體而言,在后續監管層面,強化被許可人普遍服務義務履行規制的過程控制,可重點把控好以下幾個方面的規制要素:

  (一)及時啟動實施行政許可規制:在資源高效利用中增進公共利益的實現

  對及時啟動實施行政許可的規制,可重點從以下兩個方面來展開:

  1.法律責任定位層面:由差異性向統一性轉變。以城市出租汽車客運許可為例,各地關于出租汽車經營權被許可人未及時啟動運營的法律責任設定并不統一。原《廣東省出租汽車管理辦法》第16條第3項規定,被許可人在取得出租汽車經營權許可180日內如無正當理由不投入營運,行政許可機關全部或者部分收回其獲得的出租汽車經營權。基于這一規定,未及時啟動運營將產生全部或者部分撤回行政許可的法律責任。而《合肥市出租汽車管理辦法》⑧第8條第2款則規定,未及時啟動運營將產生被許可人自動放棄行政許可權的法律責任。撤回許可是一種基于被許可人義務模式的依職權行政行為,而放棄行政許可則是一種基于被許可人權利模式的權利自由處分行為。法律責任設定的不統一直接導致了后續監管環節中制度安排的不統一。因此,基于普遍服務對于被許可人的剛性義務要求,在法律責任基礎定位方面,各地法律規范由差異性向統一性進行轉變應當是制度進一步完善的方向。

  2.規制手段設置層面:由單一性向多元性轉變。目前,對于被許可人未及時啟動實施行政許可的規制手段主要有兩種形式:一種是責令改正;另一種是退出行政許可。總體而言,手段比較單一,導致對于被許可人未及時啟動實施許可的“懈怠”行為的處理缺少制度彈性與手段空間。為此,從維護公共利益的角度出發,可在準確界分被許可人未及時啟動實施行政許可的主客觀情形下,作出不同的處理規定。對于有實施能力而故意不啟動實施的情形,可根據不同的違法情形,增加設置包括財產罰、名譽罰、雙罰制、信用聯合懲戒等多元行政規制手段,從而使得規制手段設置更具梯度,不輕易運用退出許可機制來對被許可人進行處罰,以免因讓被許可人退出許可而“殃及池魚”,間接影響不特定的普遍服務受益人的利益。基于規制手段的多元安排,一方面,通過責令改正手段的運用,督促被許可人積極實施行政許可,體現了盡可能促進被許可人實現許可權利的寬容監管價值導向;另一方面,在倒逼被許可人盡快實施行政許可過程中,也一并推動了普遍服務義務的履行,廣泛增進了社會公共福利。

  (二)行政許可重大事項變更規制:構建普遍服務法律關系動態調整機制

  鑒于行政許可重大事項的變更直接影響著普遍服務義務履行能力及履行狀態,“牽一發而動全身”,因此強化行政許可重大事項變更的規制非常必要。從不同規制環節來分析,目前關于行政許可重大事項變更的規制需要著力解決以下四個方面的問題:

  1.變更程序啟動模式:由單一模式向多元模式轉變。目前,行政許可事項是否變更主要是由被許可人自主申請啟動,行政許可機關往往并無強制干涉的權力,社會公眾也無從參與。實踐中,變更程序啟動模式單一產生了一些弊端:一方面,行政許可機關在特別情形下并不能強制啟動變更程序,影響到了規制的行政主導性;另一方面,由于社會公眾缺少足夠的參與普遍服務義務履行監管的通道,不利于防范被許可人與行政許可機關之間可能因“管制俘虜”而產生的損害社會公共利益的私下“結盟”行為。為此,從增強變更程序啟動行政主導性與擴大公眾參與的角度考慮,可在行政許可變更程序啟動模式中引入行政許可機關強制變更模式與普遍服務受益人申請變更模式。一方面,以維護重大公共利益為價值導向,行政許可機關在特定情況下可依職權強制啟動變更程序,而無需被許可人提出申請;⑨另一方面,以擴大變更程序的開放性與包容性,強化變更權力運行外部監督為目標導向,通過設置普遍服務受益人申請變更程序啟動模式,賦予普遍服務受益人變更程序提議權,允許其出于維護普遍服務利益之考慮向行政許可機關提出變更申請,由行政許可機關依職權審查決定是否強制啟動許可變更程序。

  2.機構組織事項變更:由淺表規制向深度規制轉變。承擔普遍服務義務的主體一般是組織型被許可人,組織型被許可人所具有的強于個體型被許可人的管制俘虜能力以及擁有的監管事實信息優勢地位直接導致了對于組織型被許可人的監管難度要高于對于個體型被許可人的監管。⑩因此,對于組織型被許可人的規制安排要有別于個體型被許可人,而普遍服務義務的公共利益價值屬性則又進一步凸顯了對被許可人規制的特殊性要求。在組織事項變更方面,由于被許可人的機構組織形態變化與被許可人的內部治理、行政許可實施能力、普遍服務義務履行能力等事項直接關聯。因此,強化被許可人組織事項變更規制就具有了正當性與合理性。目前法律規范對被許可人機構組織事項變更進行規制的范圍還比較狹窄且規制缺乏深度,規制條款還比較原則概括。例如,《電信業務經營許可管理辦法》第28條第1款盡管設定了針對電信業務經營被許可人組織形態變更的審批制度,但對于如何從保障電信普遍服務穩定連續的角度出發,科學設計審批程序與審批標準則未作出明確細化的規定。

  3.普遍服務場所事項變更:由零星規制向全面規制轉變。普遍服務場所直接面向不特定的社會公眾,其變動與社會公眾利益實現息息相關。目前關于普遍服務場所事項變更規制總體上處于一種零星、不平衡狀態。郵政等個別行政監管領域已經建立起了從國家到地方的相對比較系統的監管制度,而更多的行政監管領域中則尚未涉及對普遍服務場所變更的規制。郵政普遍服務義務履行監管體系中關于普遍服務場所事項變更規制的系統安排值得學習借鑒。一方面,《郵政法》第9條作出了統一規制,在區別經營行為與履行普遍服務義務行為的基礎上,按照差異化的規制思路,對不同行為性質的服務場所事項變更設定了不同的規制模式,體現了不同的規制方式與規制深度要求:一是事前告知備案模式,對于郵政企業在常規經營中需設置、撤銷郵政營業場所的,郵政企業只需事先書面告知郵政管理部門即可,無需履行報批程序;二是事前審批模式,郵政企業在需要撤銷提供郵政普遍服務的郵政營業場所時,則應當要報經郵政管理部門批準并向社會公告。在差異設定規制模式的基礎之上,國家郵政局還于2015年6月專門制定了《郵政企業設置和撤銷郵政營業場所管理規定》(國郵發[2015]123號),進一步細化、豐富了規制的內容,確立了郵政普遍服務場所撤銷審批實地核查制度和涉及重大公共利益情形下的聽證制度。也正是基于國家層面上的統一規定,目前許多地方立法也相繼對郵政普遍服務義務履行監管進行了專門立法。

  4.普遍服務價格變更:由封閉決策模式向開放決策模式轉變。普遍服務價格規制是對普遍服務義務履行進行監管的重要手段之一。作為評價普遍服務義務履行質態的一項核心內容,普遍服務價格的確定與社會公眾利益直接關聯,是社會公眾感受被許可人普遍服務履行質態的“晴雨表”。普遍服務價格過高雖然可直接給被許可人帶來利益,但這樣會給社會公眾增加負擔,從而違背普遍服務的非市場本質屬性。相反,如普遍服務價格過低,不當壓縮被許可人的利益空間,一方面會影響被許可人提供普遍服務的積極性,最終導致普遍服務義務履行的不穩定與不連續,另一方面也限制了潛在的市場主體進入市場。因而,對普遍服務價格進行規制的過程,本質上就是行政許可機關不斷尋求社會公眾與被許可人之間利益平衡點的過程。普遍服務價格能否合理穩定直接影響著普遍服務是否穩定連續,這是評價普遍服務義務履行質態的基本價值尺度。

  目前,盡管價格主管部門在對自來水、燃氣等普遍服務價格進行定價時,采取了聽證會、論證會等方式來聽取社會公眾的意見,但由于在這些行政許可監管領域中存在著信息不對稱問題,在強制信息披露保障機制尚未系統構建的背景下,目前作為普遍服務受益人的社會公眾在參與普遍服務定價方面,更多的是一種淺表參與,參與缺少深度,因此對于制定普遍服務價格所依據的社會承受能力、社會平均成本、經營者合理收益等核心要素,有時價格制定機關并不能完全客觀準確把握。價格主管部門要想制定出公平、合理且讓社會公眾普遍接受的普遍服務價格,就應當在合理配置市場資源和保證社會公共利益優先的前提下,通過建立以普遍服務受益人權利保障為核心的系統性、開放性普遍服務價格制定機制,從基礎保障層面上,打破被許可人的信息壟斷地位,運用科學的普遍服務政府定價成本監審制度和成本監審方式,加強普遍服務政府定價成本監審工作,確保制定出來的普遍服務價格平衡兼顧被許可人與社會公共利益。目前,有些制度在一定程度上體現了這一導向性要求。例如,2016年6月15日,國家發展改革委制定的《關于加強政府定價成本監審工作的意見》(發改價格[2016]1329號)提出“總結城市供水成本信息公開實踐經驗,逐步擴大公開范圍。各地可根據實際情況,在有線電視、城市燃氣等公用事業和公益性服務行業先行推進成本信息公開,經營者應當按照價格主管部門的規定主動公開成本,政府定價機構在制定和調整價格前公開成本監審結論。”

  (三)中斷與退出行政許可規制:以保障普遍服務連續為目標導向

  基于普遍服務所具有的公共利益重大關聯這一特殊性,在中斷、選擇退出行政許可這一問題上,承擔普遍服務義務的被許可人并沒有自主決策的話語權,能否中斷或者退出行政許可只能由行政許可監管機關來決定。目前,有些法律規范體現了這一規制要求,例如,《廣播電視管理條例》第14條第2款規定,如廣播電臺、電視臺因特殊情況需要暫時停止播出的,應當向廣播電視行政部門提出申請,經批準后方可暫時停止播出。對于中斷與退出行政許可的監管,需重點關注解決以下幾個方面的問題:

  1.確立事前審批的基本監管模式。《行政許可法》第67條針對被許可人中斷或者退出行政許可事項設置了事前審批監管模式。但一些單行立法中關于中斷或者退出許可的監管模式的設置與國家統一法規定并不完全一致,有的甚至是相互矛盾的,而在這些不同模式中,事前告知備案模式占多數。從強化普遍服務義務履行規制的角度考慮,事前備案模式的設置顯然與《行政許可法》規定不相一致,也不利于公共利益的維護。

  2.完善審批監管配套保障立法。《行政許可法》第67條對于審查標準、審查程序等相關操作層面的問題沒有作出明確細化的規定。之所以沒有通過《行政許可法》作出統一規定,主要基于不同行政管理領域在規制方面的差異性,難以在《行政許可法》上作出統一規定。因此,一方面,從立法技術層面來分析,這樣一種概括立法模式自然就對操作層面的進一步配套立法提出了現實需求;另一方面,從配套立法的內在必要性來分析,承擔普遍服務義務的被許可人與社會公眾普遍服務法律關系業已存在的監管背景,決定了其能否中斷或者退出行政許可的審查標準與其初始準入標準存在本質差異,因此制定與之相匹配的特別審查標準與審查程序就具有了正當性與合理性。目前很少有法律規范對中斷或者退出行政許可的審查標準作出規定,因而完善被許可人中斷或者退出行政許可審批配套制度,推進這一監管制度得以有效“落地”,就具有了非常強的現實意義。

  3.構建以普遍服務受益人為核心的公眾參與機制。承擔普遍服務義務的被許可人,中斷或者退出行政許可對社會公共利益的維護產生直接的影響。基于正當法律程序,是否同意被許可人中斷或者退出行政許可不能單獨由行政許可機關來作出判斷。基于科學決策與民主決策的要求,應當通過設置相應的透明的公眾參與監管機制,制度化、常態化地讓不特定的社會公眾參與其中,尤其是需要讓普遍服務義務受益人參與監管決策程序。讓普遍服務義務的受益者完全游離于普遍服務義務履行監管決策體系之外,這在本質上是與被許可人普遍服務義務履行監管制度宗旨相違背的。因此,構建以普遍服務受益人為核心的公眾參與機制,應當成為中斷、退出行政許可審批監管模式的核心內容。而就目前而言,關于中斷、退出行政許可的審批規定都相對比較概括,缺少明確的系統性規定,其中的公眾參與機制更是缺乏。

  4.構建普遍服務履行不能強制退出機制。當承擔普遍服務義務的被許可人因各種原因而不能繼續實施行政許可時,不僅被許可人無法通過實施行政許可實現自我的預期利益,政府也無法依托行政許可,達到提供公共服務產品的目標。在普遍服務履行不能的狀態下,如不及時采取強制被許可人退出行政許可的措施,一方面,社會公眾生產生活秩序必然會受到廣泛影響;另一方面,對于整個行政許可實施秩序而言,由于未能對普遍服務履行不能的被許可人及時進行“清障”,會造成公共資源“虛假”占用的狀態,(11)而這種“名實不符”狀態的存在則在客觀上形成了對潛在行政許可申請人進入市場的阻礙,這對潛在的行政許可申請人并不公平。通過強制退出措施讓被許可人及時退出許可,讓符合條件的申請人獲得行政許可,可以有效避免公共資源虛置,同時讓具有普遍服務義務履行能力的申請人進入市場,也起到提高普遍服務質量的作用。(12)

  5.構建銜接有序的善后處理機制。如上所述,承擔普遍服務義務的被許可人實施的行政許可所具有的重大公共利益關聯性特點,決定了其在中斷或者退出行政許可時必須要妥善處理好與公共利益維護之間的關系,妥善處理好相關善后銜接工作。就目前法律規范來看,以注重普遍服務義務履行保障為核心的許可中斷或者退出善后處理銜接機制還不健全,僅有少量法律規范對此作了零星規定,例如,《湖南省市政公用事業特許經營條例》第18條規定,在報經審批機關審批許可退出申請期間,原特許經營者應當善意履行看守職責,并保證市政公共產品或者公共服務的正常提供。這一立法例中關于對被許可人退出許可審批期間的看守職責的規定,解決了退出許可審批這一“真空”期間可能出現的普遍服務職責履行主體不明問題,為實現普遍服務義務履行責任主體的新老有序交替贏得了時間與空間。

  (四)規制保障要素:以社會普惠為優位利益構建公私利益關系平衡機制

  從強化全面系統保障角度出發,可重點建立以下幾個方面的系統要素保障機制,為被許可人普遍服務義務的履行提供配套支撐。

  1.構建公平合理的普遍服務利益補償機制。被許可人普遍服務義務的履行是公共利益與被許可人私益博弈過程。盡管從總體上來說,公共利益與私益在行政許可實施過程中能夠實現和諧雙贏,但就局部或者階段性而言,基于積極增進社會公共福利的主導目的,被許可人在履行普遍服務義務的過程中做出了特別的付出,因此從權利與義務對等角度,其特別付出部分理應通過一定的特別機制進行補償,以體現公共服務負擔均等化原則要求。普遍服務義務履行補償制度作為一種行政主導下的利益平衡與干預機制,其設置體現了公共利益與被許可人私益的可調和性。對于被許可人而言,普遍服務義務履行補償機制是一種利益穩定平衡器,能夠有效彌補和矯正被許可人因為普遍服務義務的履行而導致的公私利益關系失衡狀態。公平公正合理的普遍服務義務履行補償機制能夠有效地增強被許可人對于普遍服務義務履行監管制度的認同感,有利于增強被許可人普遍服務義務的執行力,從而有助于保證公共利益最終得以實現。目前,在個別監管領域已有相關實踐。例如,國務院辦公廳于2017年2月下發《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》(國辦發[2017]17號),提出“研究建立電力普遍服務補償機制,支持農村地區發展”的工作要求,財政部、工業和信息化部于2017年6月6日專門制定了《電信普遍服務補助資金管理試點辦法》(財建[2017]299號)。

  2.構建普遍服務履行責任保證金制度。在注重對被許可人合理補償的同時,也需要一并強化對作為普遍服務受益人的不特定社會公眾利益的保護。普遍服務受益人的廣涉性與不特定性凸顯了構建一種政府主導下的普遍服務受益人預防性利益保護機制的重要性。就普遍服務履行規制體系而言,通過保證金制度安排,能夠提前為被許可人因未能全面有效履行普遍服務責任而產生的損害賠償問題提供履行保證,能夠有效避免因普遍服務利益受損而難以獲得及時有效救濟引發的社會穩定風險問題,當然保證金制度的安排也要同步考慮被許可人的承受度的問題。在電信業務經營許可、電力業務經營許可、公用事業特許經營許可等制度中就可適度引入保證金制度,強制被許可人繳納保證金或者提供相應的履行擔保措施。

  3.構建保障有力的政府接管機制。責任是現代政府存在的邏輯基點,一個勇于擔當的政府才能真正成為能夠贏得人民大眾廣泛信任的政府。在普遍服務法律關系中,基于被許可人提供的普遍服務這一媒介,最終給社會公眾留下的是政府提供公共服務產品的印象。因此,在普遍服務法律關系責任體系之中,盡管從表象與實施層面體現的是被許可人責任,但從實質與義務本源層面來說普遍服務更是政府的責任。因此,當具體承擔普遍服務義務的被許可人中斷、退出行政許可,其所承載的社會公共利益無法繼續實現時,政府自然要承擔起托底保障責任,而其中,政府接管就是一種最為直接的普遍服務托底保障機制。政府接管對于社會公眾而言,它是一種國家補充保障責任,基于政府接管措施的運用,普遍服務實現了連續性和穩定性提供。就目前普遍服務義務履行監管體系中的政府接管機制立法而言,總體上還比較原則概括,我國現行立法中關于公用事業特許經營臨時接管情形的規定較為混亂,缺乏統一標準。(13)政府接管機制要進一步在程序與實體兩個層面作系統性構建。

  4.構建公開透明的監管信息動態披露機制。“監督機制的有效性取決于監督主體對被監督主體的信息掌握程度。”(14)被許可人普遍服務履行監管信息披露狀況直接或間接地影響著監管質態。基于此,在普遍服務義務履行監管體制中構建法治化信息披露機制具有了正當性。普遍服務義務履行監管信息披露機制的構建可重點從兩個層面展開:在被許可人義務層面上,構建被許可人強制信息披露制度。打破普遍服務法律關系當事人之間,特別是被許可人和作為普遍服務受益人的社會公眾之間的信息不對稱狀態,通過削弱被許可人在許可監管事實信息方面的優勢地位,降低被許可人機會主義行為傾向,促進其誠信地履行普遍服務義務。例如,《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第45條第2、3款規定,特許經營者應當向社會公開特許經營項目實施方案、項目建設運營、所提供公共服務標準、監測分析和績效評價、經過審計的上年度財務報表等有關信息;這一立法例中所規定的特許經營者應當向社會披露的內容,如不通過立法作出強制規定,特許經營者是很難主動做到向社會公開的。在行政許可機關義務層面,按照以公開為原則,不公開為例外的原則,建立面向社會的更加多元、系統的政府監管信息供給機制,實現從目前的淺表與結論性信息公開向深度、過程性信息公開的根本轉變。

  構建普遍服務體系的理想追求,就是要使任何人能夠在任何地方、任何時候都享有平等的基本權利,都能以承擔得起的價格享受基本公共服務,分享現代化成果。(15)“普遍服務理念的實現——向社會成員普適性地提供量與質相結合的服務,需要借助國家公權力的干預。”(16)推進行政許可普遍服務義務履行規制不單單是行政法層面的制度建構問題,從更深層次來說,它關系到整個社會公共資源合理分配與高效運用。在全面深化改革,推進全面協調發展的時代背景下,面對普遍服務義務履行規制體系目前尚未在我國得到系統化確立的現實狀況,如何堅持統一性與差異性相統一,以類型化監管為思路,構建普遍服務義務履行國家統一規制體系這一課題亟待在推進法治政府建設過程中加以回應。

  ①《行政許可法》第67條第1款規定:“取得直接關系公共利益的特定行業的市場準入行政許可的被許可人,應當按照國家規定的服務標準、資費標準和行政機關依法規定的條件,向用戶提供安全、方便、穩定和價格合理的服務,并履行普遍服務的義務;未經作出行政許可決定的行政機關批準,不得擅自停業、歇業。”

  ②例如,《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第46條規定:“特許經營者應當對特許經營協議約定服務區域內所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產品或公共服務,不得對新增用戶實行差別待遇。”

  ③何源:《壟斷與自由間的公用事業法制革新——以電信業為例》,《中外法學》2016年第4期。

  ④參見王俊豪:《中國壟斷性產業普遍服務政策探討——以電信、電力產業為例》,《財貿經濟》2009年第10期。

  ⑤參見張賢明、高光輝:《公正、共享與尊嚴:基本公共服務均等化的價值定位》,《吉林大學社會科學學報》2012年第4期。

  ⑥參見李慶滑:《普遍服務的理論基礎——公民資格社會權利理論的視角》,《中共貴州省委黨校學報》2010年第4期。

  ⑦例如,《中華人民共和國道路運輸條例》第12條規定:“縣級以上道路運輸管理機構在審查客運申請時,應當考慮客運市場的供求狀況、普遍服務和方便群眾等因素。”《道路旅客運輸及客運站管理規定》(交通運輸部令[2009]第4號)第17條第2款規定:“道路運輸管理機構在審查客運申請時,應當考慮客運市場的供求道路運輸管理機構狀況、普遍服務和方便群眾等因素。”這是在國家統一法層面上關于公共交通運輸許可普遍服務制度的規定。

  ⑧《合肥市出租汽車管理辦法》于2008年7月24日經合肥市人民政府第14次常務會議審議通過,自2008年9月1日起實施。

  ⑨例如,《電力監管辦法》第33條規定:“供電企業違反本辦法第六條規定,沒有能力對其供電區域內的用戶提供供電服務并造成嚴重后果的,電力監管機構可以變更或者吊銷電力業務許可證,指定其他供電企業供電。”

  ⑩參見徐曉明:《行政許可后續監管體系中雙罰制引入問題研究》,《現代法學》2012年第3期。

  (11)此處所指的虛假是指法律形式與實質的不符。

  (12)參見徐曉明:《行政許可退出機制基本理論問題探究》,《浙江學刊》2013年第3期。

  (13)參見章志遠、李明超:《公用事業特許經營中的臨時接管制度研究——從“首例政府臨時接管特許經營權案”切入》,《行政法學研究》2010年第1期。

  (14)應飛虎:《信息如何影響法律——對法律基于信息視角的闡釋》,《法學》2002年第6期。

  (15)參見許正中:《社會普遍服務體系:中國改革話語中的“萬向節”》,《學術前沿》2012年第5期。

  (16)袁文全:《市場背景下公共醫療衛生服務的法律規制——以普遍服務理念為視角的分析》,《法律科學》2011年第1期。

作者簡介

姓名:徐曉明 工作單位:揚州大學法學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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