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全球數字貿易政策:國別特征、立場分野與發展趨勢
2020年10月09日 08:56 來源:《國外社會科學》2020年第4期 作者:余振 字號
2020年10月09日 08:56
來源:《國外社會科學》2020年第4期 作者:余振

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關鍵詞:

作者簡介:

  摘要:目前,各國數字貿易政策的主要分歧在于數據監管和網絡平臺管理方面政策之間的調和難度較大。在數字產品和服務貿易政策方面,多數國家均對數字產品和服務貿易自由化采取了積極的態度。在數字企業本地進入政策方面,各國的差異性較小,共性內容居多,取得協商共識的可能性也較大。基于全球主要國家所簽訂和正在談判的貿易協定,可以判斷未來全球數字貿易規則將會更加注重對消費者隱私的保護,更多提倡有條件的跨境數據自由流動,更多限制使用強制本地化和源代碼披露的措施,推崇更加自由的網絡訪問和使用權,界定更加清晰的ISP中介責任,推行更深層次的數字產品和服務貿易自由。未來數字貿易規則必將朝著更加自由、安全、標準的方向發展,中國應當以提高數字經濟與貿易競爭力為核心,建設數字貿易大國,同時積極參與國際數字貿易規則的制定,提升在全球數字貿易治理中的話語權。

  關鍵詞:數字貿易規則;國別比較;發展趨勢

    作者簡介:余振,1980年生,博士,武漢大學美國加拿大經濟研究所執行所長、教授、博士生導師。

 

  隨著數字技術的迭代升級,數字貿易的形式不斷發生改變,從最初信息技術產品的實體貿易,到以跨境電商平臺為媒介的線上貿易,再到以云服務為實現方式的國際遠程服務,數字貿易儼然已成為世界經濟增長中不可忽視的新動力。然而,世界主要經濟體數字貿易發展水平不同,其數字貿易政策也存在巨大差異。這些差異既是阻礙數字貿易全球多邊規則形成的主要障礙,也是未來謀求全球數字貿易合作的現實基礎。因此,有必要對全球主要經濟體的數字貿易政策進行比較,總結各國數字貿易政策的異同點,由此判斷全球數字貿易規則的發展趨勢。

  一、全球數字貿易政策的國別特征

  根據各國有關數字貿易的法律和政策性文件,可以將數字貿易規則分為四類。第一,數據監管類政策,主要是對數據使用的管理,包括數據隱私保護、跨境數據流動、計算機本地化等。第二,網絡平臺管理政策,主要為了規范網絡運營商的中介服務,包括網絡內容許可和訪問、互聯網平臺(ISP)中介責任、知識產權保護等。第三,產品和服務貿易政策,指對線上交易的產品和服務,以及數字技術產品的管理,包括線上銷售管理、稅收和補貼、政府采購、技術標準等。第四,數字企業的本地進入政策,包括投資、市場競爭等。全球主要數字經濟體包括美國、日本、歐盟以及韓國等發達經濟體,這些經濟體在全球數字經濟中占據了較大比重,其數字貿易政策對未來全球政策的走向產生著舉足輕重的影響。此外放眼未來,俄羅斯以及印尼等發展中經濟體的數字貿易政策也值得關注。

  1.美國

  美國是全球數字貿易最為活躍的國家之一,其數字貿易政策典型特征可以概括為“監管松、準入嚴”。首先從數據監管來看,美國政策相對寬松。例如美國沒有數據隱私管理的全國性法律,只有一些州立法規定“未經授權的人在披露加密個人信息前應當通知州檢察長”。近年來,美國才開始加強消費者隱私保護,2018年加利福尼亞州頒布《消費者隱私法》,要求企業有義務向消費者披露其收集、出售或披露消費者個人信息的資料,對企業提出了更多通知、披露義務,并針對數據泄露規定了法定損害賠償金,是美國州層面最嚴格的隱私立法。其次來看網絡平臺管理,美國對數字服務中間商的責任要求較為寬松,存在《ISP安全港條例》,授予ISP中介平臺免責條件和反通知權利。美國國內對于互聯網服務提供商責任的界定相對完善,要求“第三方利用平臺服務在合法平臺上創建和分享非法信息,平臺方不對非知識產權的侵權損害承擔責任”。網絡中介機構如發生侵權行為,只要實施侵權通知和撤除制度,就不承擔侵權責任。再看數字產品和服務貿易政策,美國對信息通信技術產品貿易設置了較多的貿易管制。例如,美國對使用加密方式的商業通信衛星和技術存在出口管制,禁止美國企業向中興通訊銷售零部件或提供服務。盡管美國基本沒有設立數字產品進口的歧視性技術標準,但是數字產品的政府采購壁壘較高,并對某些國家存在明顯的歧視性。最后再看數字企業的本地進入政策,美國實行了比較嚴格的限制政策。例如,美國設立外國投資委員會對FDI進行經濟安全審查,審查點包括:對國內生產的影響;對國內工業的國防能力的影響;對美國關鍵技術、基礎設施的國際領先地位的影響。

  2.日本

  日本也是全球數字經濟和數字貿易發展水平最高的經濟體之一,其數字貿易政策與美國較為類似,但是在產品和服務貿易政策方面跟美國略有差異。首先,在數據監管方面,日本的管制水平普遍較低,沒有繁瑣的跨境數據傳輸限制,其政策重點主要在于對數據安全的管理。例如日本對金融行業的數據安全管理較為嚴格,要求公司必須設立專門的數據保護部門。日本允許合法合理的數據跨境傳輸,但是要求數據傳輸的第三方提供數據主體的許可簽名。其次,在網絡平臺管理方面,日本沒有在網絡中介責任和網絡內容審查上設置特殊的政策要求,而是重點強調了知識產權保護。自2013年以來,日本建立了“日本知識產權橋”的主權專利基金,這一基金由日本幾家網絡公司出資創建,旨在防止海外實體對日本企業知識產權的侵犯。再次,在數字產品和服務貿易領域,日本實施了自由化程度較高的政策。例如日本對線上銷售的最低免征關稅額為90美元,允許電子簽名;日本的數字產品零關稅覆蓋率為99.38%。最后,關于數字企業的本地進入政策,日本沒有明確限制電信或信息通信技術的投資,僅設定了直接投資的提前通知要求。但是日本對媒體領域的外商投資要求比較嚴格,將外國對廣播公司的投資份額限制在20%~33%。

  3.歐盟

  盡管歐盟的數字貿易發展水平與美日接近,但是其數字貿易政策卻表現出較大的獨特性,在數據監管和網絡平臺管理方面較之美日有較大區別。首先,來看數據監管,歐盟一直以來相當重視數據隱私保護,旨在確保數據安全的情況下推進跨境數據流動,為歐洲數字企業提供更廣闊的數據市場。其中,法國和德國的數據監管政策最為嚴格。目前,歐盟出臺了許多數據管理和隱私保護的法律,包括《電子私隱指示》(2002/58/EC)、《611/2013監管條例》、《通用數據保護條例》等。其次,從網絡平臺管理來看,歐盟的知識產權保護較為嚴格,有關法律法規包括2001年《版權指令》《歐盟專利制度》,目前關于歐盟使用專利制度的競爭政策和其他補救措施有很多案例。再次,在數字產品和服務貿易政策等方面,歐盟總體上自由化程度較高,例如歐盟僅對雙重用途的產品出口實行限制政策,包括計算機、電信和信息安全等,對進口產品沒有特殊限制。最后,數字企業的本地進入政策方面,法國和德國的投資壁壘較高。例如,法國存在歧視性反收購規定,允許法國公司對不適用互惠條例的外國公司采取反收購措施,包括授予現有股東通過股票購買認股權證購買折現股份來增加杠桿的權利。此外,法國和德國的幾家電信運營商為終止來自歐盟以外的國際業務而對其收取高于其他貿易企業的費用。

  4.韓國

  在新興經濟體中,韓國的數字經濟和數字貿易發展程度也比較高,其數字貿易政策值得關注。首先來看數據監管,韓國的相關政策比較嚴格。例如韓國于2015年頒布《促進云計算和用戶保護促進條例》《云服務保護指導條例》,要求所有為公共機構提供服務的云服務商都必須在國內建立公共數據中心,且必須與服務公眾的網絡在物理上進行分離。并且韓國實行了《個人信息保護法》,要求公司在導出個人數據之前必須征得數據當事人的同意。其次來看網絡平臺管理,韓國對網絡中介也提出了較多的監管要求,包括內容、信息管理等,例如韓國就對網絡中介平臺提出了較多的責任制度。2015年3月,韓國國會通過了《云計算發展與用戶保護法案》,對云服務提供商(CSP)規定了包括向其客戶和部長報告信息泄露、不得向第三方提供客戶信息或將其用于指定用途以外的其他目的等義務。再看數字產品和服務貿易政策,韓國的管制也比較嚴格。韓國數字產品零關稅覆蓋率較低,僅為43.21%,對外國供應商的電子產品單獨設立了10%的增值稅。此外,韓國技術標準較高,要求必須對政府采購品進行額外的安全驗證,電腦、電氣和無線電設備需添加韓國EK認證標記。最后再看數字企業的本地進入政策,韓國沒有建立投資篩選機制,但如果有明確證據表明外國投資對經濟體安全或公共利益構成威脅,政府有權拒絕外國投資。韓國不允許外國衛星服務企業進入韓國境內,并禁止這類企業直接向最終用戶出售服務。此外,韓國對新聞媒體類互聯網運營商和信號傳輸網絡運營商的外國投資設定了20%的投資上限。

  5.俄羅斯

  較之美日歐等經濟體,俄羅斯的數字經濟和數字貿易發展水平不高,但是其數字貿易政策有一定的代表性。首先來看數據監管,俄羅斯是數據監管程度最高的國家之一。俄羅斯設立了嚴格的數據管理要求,要求電信和互聯網供應商至少保留數據12個小時,以便為俄羅斯聯邦安全局提供數據資料。此外,俄羅斯存在數據本地化規定,要求俄羅斯公民數據的記錄、系統化、積累、儲存、修改和檢索均要使用位于境內的數據庫。俄羅斯數據隱私管理較為嚴格,將“被遺忘權”寫入《公民隱私權保護條例》,拓寬隱私權的覆蓋范圍,相對于歐洲其他國家更為嚴格。其次來看網絡平臺管理,俄羅斯設立了嚴格的網絡內容準入要求。實施包括深度檢查和監視系統等在內的在線過濾系統。此外,俄羅斯還設立了嚴格的ISP中介責任制,規定了中介責任不到位的懲罰措施,明確了對侵權行為處理時間的要求。再看數字產品和服務貿易政策,俄羅斯的管制水平也比較高。例如俄羅斯數字產品的零關稅覆蓋率為62.25%,對銷售數字產品的外國企業征收18%的增值稅。其沒有遵循國際公認的技術認定標準,而是單獨制定了俄羅斯適用的通信標準。最后再看數字企業的本地進入政策,俄羅斯的限制壁壘較高。例如,俄羅斯對電信、媒體企業的外商投資設限較高。電信服務只能通過許可證制度提供;用戶超過50%的視聽服務企業,只允許非俄羅斯公民最多持有20%股權;媒體企業的外國所有權不得超過20%。此外,俄羅斯重點關注戰略性產業的外商投資,涉及國家戰略性產業的企業的外國控股者不能獲得超過50%的投票權,外國投資者必須向聯邦反壟斷局通報任何在經濟體戰略實體中獲得5%或以上股份的交易。

  6.印度尼西亞

  作為發展中國家,印度尼西亞的數字經濟和數字貿易發展水平較低,其數字貿易政策卻具有發展中經濟體的一般特性。首先來看數據監管,印尼有著嚴格的數據本地化措施。印尼要求公共服務電子系統經營者必須在境內設立數據中心,互聯網提供商必須使用本地IP號碼并在境內存儲數據。印尼沒有禁止數據跨境流動,但個人數據的跨境傳輸必須征得數據主體的書面同意。其次來看網絡平臺管理,印尼存在網絡內容許可和準入限制。印尼要求必須采用DNS、Nawala和信任定位的系統進行網絡內容過濾,但沒有明確ISP在版權侵犯行為方面的作用和責任。再看數字產品和服務貿易政策,印尼對數字產品的進口審查較為嚴格。印尼禁止酒精產品、加密貨幣的在線銷售,存在域名注冊要求。并且線上銷售的最低關稅免征額為100美元,數字產品零關稅覆蓋率為33.7%。此外,印尼存在本地化內容限制,交互式網絡電視(IPTV)提供商的網絡機頂盒應包含至少20%的本地內容,IPTV運營商應在其廣播服務中提供至少10%的國內內容,4G智能手機至少擁有30%的本地部件,用于無線寬帶的設備應包括至少40%的本地內容。最后再看數字企業的本地進入政策,印尼的監管壁壘較高。印尼不允許外國投資者擁有基站或蜂窩塔,外國投資者必須向印尼投資協調委員會登記并取得許可證。此外,印尼對政府控股公司的外國投資份額設定49%的上限,有限責任公司的首席執行官只能為印度尼西亞公民,提供IPTV的任何財團必須由至少兩個印尼實體企業組成。

  二、全球數字貿易政策的立場分野

  在梳理世界主要國家的數字貿易政策的基礎上,有必要從數字監管政策、網絡平臺管理政策、數字產品和服務貿易政策以及企業本地進入政策等層面進行橫向比較,從而判斷這些國家數字貿易政策的異同點。

  1.數字監管政策比較

  數據監管政策是數字貿易監管的核心問題,也是全球貿易治理的新興領域,各國政策之間的爭議也比較突出。第一,在數據隱私保護方面,歐盟國家的隱私保護制度最為全面且嚴格,其他國家的保護力度皆不如歐盟,但是均逐步加強了隱私保護的措施。其中,美國近些年跟隨歐盟的腳步,逐步對國內的隱私保護制度進行完善,但始終沒有全國性的統一的個人數據保護法。歐盟的《通用數據保護條例》是當前全球最嚴苛的個人數據保護制度,實施這一制度的原因,一方面在于保護人權,2013年“棱鏡計劃”被曝光,緊接著,2015年的“斯諾登事件”發酵,歐盟國家自此大大提高了歐洲公民的數據保護力度,并增加了對美國企業的戒備。另一方面,這也是出自經濟利益的考慮。歐盟在數字經濟領域的企業競爭力顯著落后于美國,但是卻存在龐大的消費市場以及完備發達的互聯網基礎設施。因此,歐盟實施嚴格的數據保護法,并不會遭遇來自本國企業界利益集團的強力反對,卻可以增強其同外國互聯網巨頭的博弈籌碼。第二,在跨境數據流動方面,只有美國采取了高度自由化的政策,強調無障礙、寬領域的國際數據流動,并將金融部門包括在內。這與其他國家形成明顯差異,不僅俄羅斯、印尼等發展中國家對跨境數據流動采取了嚴格的限制措施,歐盟、日本、韓國等發達經濟體也均強調必須在充分保護個人隱私的前提下才能實現國際數據交換。對于金融、醫療等服務部門,多數國家采取禁止數據流動的措施。這一差異的原因在于美國本身擁有能帶來巨額經濟效益的大型數據流動企業、社交網絡服務、網絡搜索引擎和其他服務的大公司如臉書和谷歌,這些公司的國際擴張依賴于廣泛的數據資源,因此,美國會堅持國際數據自由流動來滿足國內實體的需要。而其他國家的數字企業并沒有美國企業的全球優勢地位,故其利益驅動力相對較弱。第三,在計算機本地化設施方面,美日、歐等國沒有明確的本地化要求,而俄羅斯、印尼等國規定了設備本地化或數據本地化的要求,強制要求沒有特殊情況,國內產生的數據必須保留在本國境內。一般而言,本地化規定要求外國服務商必須適用本地設備或者將數據儲存在本地服務器上,這對于發達國家而言,不僅意味著要放棄本土設備而采用其他國家的設備,而且無法統一全球服務器的互聯互通,這將使企業增加額外的運營成本和管理難度,因此發達國家往往反對本地化要求。但是,對于發展中國家而言,強制本地化實際上是一種國家安全保護政策,一方面能夠方便司法機構對公共數據實現及時有效的監管和審查,另一方面鼓勵外資使用本國設備,可以促進本國數字存儲產業以及云計算的發展。

  2.網絡平臺管理政策比較

  關于網絡平臺管理的政策大致可分為兩類國家,一類以自由的網絡環境、健全的知識產權體系為特征,主要以美日歐為代表;另一類以限制網絡訪問、缺乏完善的知識產權保護為特征,這類國家以俄羅斯等為代表。第一,在網絡內容許可和訪問方面,美國等發達國家倡導自由開放的網絡訪問空間,以確保公民的自由選擇權。但是,俄羅斯等國卻設置了網絡關鍵詞過濾系統,以保護國家信息安全。第二,在互聯網中介責任方面,美國、日本等國均存在ISP“安全港”制度,即不增加對互聯網中介平臺的額外的知識產權保護責任,減輕了運營平臺的成本負擔。較之發達國家,發展中國家信息保護的技術起步較晚,防范網絡信息泄露以及用戶受到攻擊的能力還有待提升,故為了確保用戶信息不被非法收集處理和利用,防止用戶系統被非法干擾和控制,這類國家往往實施多種網絡內容的審查措施,加強對網絡不良內容傳播的管控。第三,在知識產權保護方面,美國、日本、韓國、歐盟等國家或經濟體的知識產權保護制度和力度具有較強的一致性,這類國家的知識產權法律體系建立較早,并且其國內數字技術均處于國際領先地位,建立高標準的產權制度也是為了保持其先進技術的至高位置。而印尼、俄羅斯等國仍處于不斷完善國內立法和加強執法的階段,一方面,這類國家的知識產權保護體系起步較晚,其具體的制度內容、執法效率、協調溝通渠道等方面均需完善;另一方面,這些國家仍需要通過學習與模仿的途徑來實現技術進步,適度寬松的知識產權保護環境更符合其長期發展需要。盡管在現階段,兩類國家的知識產權體系參差不齊,但長期來看,各國都是朝著更加嚴密和完善的知識產權管理的方向發展。

  3.數字產品和服務貿易政策比較

  數字產品和服務貿易涉及對具體產品和服務等貿易對象的監管,近年來,各國的稅收壁壘普遍有所下降,但是對技術產品的安全審查壁壘仍廣泛存在。第一,隨著《信息技術協定》(ITA)逐漸被WTO國家所履行,數字產品的零關稅范圍不斷擴大,美國和日本的零關稅范圍較高,但是,其他國家零關稅覆蓋率相對較低,歐盟部分國家還建立了國外數字產品稅收制度。整體來看,跨境電子商務自由化成為主要趨勢。第二,多數國家均存在對進出口技術產品的安全審查要求,但是缺乏統一的國際審查標準,各國標準參差不齊。例如日本、韓國等建立了僅適用于本國的技術認證制度,這造成技術安全審查的可操作空間較大。第三,各國均限制國外產品在公共政府部門的使用,除美國、日本以外,大多數國家均存在“文化例外”和“視聽例外”的特點,即限制外國新聞、影視、廣播等媒體產品在國內的傳播。

  4.企業本地進入政策比較

  企業本地進入的壁壘在各國均有所體現,其相同點在于均對可能影響國家公共部門利益或者經濟安全的投資采取限制措施,例如技術安全性審查、所有權限制等。其不同點在于各國的投資審查力度和側重點存在差異。美國外資審查的重點在于是否影響到其關鍵技術或基礎設施的國際領先地位,但是缺少公開透明的審查標準。歐盟國家的外商投資限制主要考慮對本土數字企業利益的影響,歐盟國家本身擁有發達的數字基礎設施和核心技術,其本土企業存在較大優勢,但目前歐盟市場卻大多被美國企業所壟斷,故歐盟的外資政策也是為了保護國內數字企業的市場份額。俄羅斯等國更加注重外商投資的安全性,存在源代碼強制披露、交出加密密鑰的要求,限制外商對云服務、金融服務、電信增值業務等領域的投資。

  總的來看,各國數字貿易政策的主要分歧在于數據監管和網絡平臺管理方面,政策之間的調和難度較大。在數字產品和服務貿易政策方面,盡管各國的監管方式和力度有所不同,但多數國家均對數字產品和服務貿易自由化采取了積極的態度。在數字企業本地進入政策方面,各國的差異性較小,共性內容居多,取得協商共識的可能性也較大。

  三、全球數字貿易政策的發展趨勢

  目前,關于數字貿易政策協調的全球性框架尚未形成,世界主要國家紛紛利用區域性貿易協定進行協調和約定。因此,可以基于全球主要國家所簽訂和正在談判的貿易協定,對全球數字貿易政策的發展趨勢做如下分析和判斷。

  1.更加注重對消費者隱私的保護

  《跨太平洋伙伴關系協定》(Trans Pacific Partnership Agreement, TPP)在第14.7條提出締約方應認識到保護消費者免受商業欺詐的重要性,同時應當建立消費者保護法。TPP第14.8條鼓勵締約方應當建立和維持保護數字貿易使用者個人信息的法律制度。但是,TPP僅對消費者保護做了倡議性和原則性的規定,而沒有明確具體的實施方案和侵權懲罰措施,《美墨加貿易協定》(The United StatesMexicoCanada Agreement, USMCA)對此進行了完善。USMCA第19.8條第3款指出“個人信息保護”中的主要原則包括限制收集、選擇、數據質量、目的規范、使用限制、安全保障、透明度、個人參與和責任。在其他雙邊貿易協定中,也有很多加強消費者隱私保護的內容。例如,《中國-澳大利亞自由貿易協定》和《中國-韓國自由貿易協定》均要求各方應盡可能地為使用電子商務的消費者提供保護,并納入了電子認證和電子簽名要求。如《歐盟-韓國自由貿易協定》(2012年)第7.43條要求締約方遵守保護個人的基本權利和自由的承諾,應當采取保護隱私的相關措施,尤其在個人數據傳輸方面。《美日數字貿易協定》(2019年)允許使用電子身份驗證和電子簽名來進行數字交易,同時保護消費者和企業的機密信息,并確保將可執行的消費者保護應用于數字市場。

  除了強調加強消費者安全保護之外,各類貿易協定中均出現對國際標準化、普適性保護規則的訴求。TPP第14.8條鼓勵締約方建立相關機制來協調不同國家之間的制度差異性,以促進機制間的協調性。USMCA第19.8條要求,各締約方在建立保護電子商務用戶的個人信息的法律框架時,應考慮有關國際機構的原則和準則,例如《APEC隱私框架》和《經合組織關于保護隱私和跨境個人數據流量指南的理事會建議書》(2013年)。

  2.更多提倡有條件的跨境數據自由流動

  從最新簽訂的貿易協定來看,大部分國家基本已經就推進跨境數據自由流動達成共識,自由化的程度不斷提高,同時也規定了數據必須在商業必要和安全可靠的條件下才能跨境自由傳輸。《美國-韓國自由貿易協定》(2007年)第15.8條首次提出了跨境數據自由流動,以軟性約束的條款要求締約國應“盡量避免對跨境數據流動施加不必要的阻礙”。TPP第14.11條規定,締約方應當允許為滿足商業活動而開展的以電子方式進行的跨境信息傳輸,包括個人信息。同時包含了允許締約方規定自己的監管要求,不阻止締約方為實現合理公共政策目標而采取的不符措施。這一模糊的例外規定使得TPP框架下“數據跨境自由流動”條款的實際影響力大打折扣。USMCA第19.11條直接刪除了TPP第14.11條第1款的監管需求例外規定,第19.8條第3款強調了締約方需確保任何限制“跨境個人信息流動”的措施只是為了保護個人信息且必要的,并與所提出的風險成比例。USMCA強化了“跨境數據自由流動”的約束力和執行力。《歐盟-韓國自由貿易協定》第7.43條規定,締約方應當在保護個人基本權利和自由的前提下,通過合理措施保護個人數據傳輸。

  多數國家提倡跨境數據流動的分類監管,例如限制金融部門的數據跨境傳輸,只有美國極力主張無部門例外的數據流動。TPP第11章附件中規定,允許另一締約方的金融機構為了實現正常業務而進行信息傳輸,但是不禁止締約方要求外國金融企業的數據必須源自本地設置的服務器,這意味著金融數據的跨境流動仍存在一定限制。USMCA的第17.18條明確要求各締約方不應要求金融服務者必須在該締約方轄區內使用或定位計算設施,不得阻止另一締約方服務者以電子或其他方式將包括個人信息在內的信息轉入和轉出該締約方境內。從當前的數字貿易規則談判情況來看,美國與其他經濟體之間存在較大分歧,歐盟、澳大利亞等提議需考慮個人隱私安全、文化例外等情況,主張有限制的自由移動;美國則堅持將跨境數據流動位于個人隱私保護之上,明確指出本地化規制應當讓位于跨境數據流動。

  3.更多限制使用強制本地化和源代碼披露的措施

  TPP第14.13條強調協議締約方不得強制性執行計算設施本地化要求,既不能要求企業在本地成立數據中心,也不可強制其使用本地的數據設施等當地化的數據保護主義方式,來為企業的最佳選擇和發展提供保障和基礎。但是,TPP也包含了監管例外和公共安全例外。而USMCA則剔除了“監管例外”和“公共安全例外”條款,強化了消除本地化要求的承諾。

  此外,知識產權保護范疇也會增大。TPP規定任何締約方均不得要求轉讓或訪問另一方的人所擁有的軟件的源代碼,作為在該國銷售產品的條件。但是,該條僅限于“大眾市場軟件或含有該軟件的產品,不包括關鍵基礎設施所使用的軟件”(第14.17條第2款)。USMCA第19.16條則直接剔除了該限制條件,包括銀行等金融機構的基礎設施軟件也被納入到“源代碼非強制本地化”的范疇中。此外,USMCA還將“算法”“密鑰”和“商業秘密”新增至“開放禁令”列表。USMCA也明確了加密保護的概念,禁止締約方在對方“知識產權受到侵害”的情況下將獲得加密密鑰作為向外國技術開放國內市場的前提。

  4.推崇更加自由的網絡訪問和使用權

  過去部分國家往往對外來網絡內容和技術進行篩選,限制國外服務商提供的新聞、廣播等媒體內容的傳播,即文化例外和視聽例外。近年來,各類貿易協定逐漸推行自由開放的網絡訪問環境,減少對網絡供應商服務內容的限制。

  美國主導的自由貿易協定在網絡內容和技術的選擇自由方面,表現最為激進。《和《美國-新加坡自由貿易協定》(2004年)承諾拋棄文化例外,同意對其視聽服務部門做出具體承諾,同時按照美國關于視聽服務的要求,同意停止使用現行的用于視聽服務的歧視性法規。《美國-韓國自由貿易協定》第15.7條要求,在不被締約方法律禁止的前提下,消費者擁有自主選擇并使用數字產品及服務的權利,允許其自由地將設備接入締約國的互聯網。

  區域貿易協定中,TPP電子商務章節第8條規定了接入并使用互聯網進行電子商務的原則條款,要求締約方應當認識到消費者擁有接入并使用互聯網進行電子商務的能力所帶來的利益。TPP電信服務章節中,確保各締約方同意其國內的電信規則一般不會存在特定技術的歧視性。

  歐盟自加入WTO后,長期堅持文化例外、視聽例外的立場,但是其態度逐漸發生轉變。《歐盟-加勒比海地區自由貿易協定》(2008年)將文化合作納入視聽合作,在有限的情況下,允許非歐盟公司的文化包括視聽產業與歐盟公司享有相同的待遇。在歐盟與加拿大之間的《綜合性經濟貿易協議》(Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA,2016年)中,歐盟在文化部門開始采用負面清單形式做出承諾。然而,歐盟在文化視聽內容自由化上的態度仍較為模糊,其所做承諾都比較籠統,缺乏實質性的自由化條款。實際上,歐盟在其他章節,如“補貼”“投資”“跨境服務”等納入了限制市場準入的相關條款,彌補了文化開放的限制政策。

  5.界定更加清晰的ISP中介責任

  互聯網中介責任要求中介商對侵權承擔監督和處理責任,這一要求往往會造成中介商難以明確其責任界限。故最新的貿易協定中對ISP的責任進行明確,并加大ISP在知識產權保護方面的責任。

  TPP知識產權章節要求締約方應為互聯網服務商提供版權“安全港”,在認定非知識產權侵權責任時要區別對待互聯網服務提供者與信息內容提供者。但是,TPP對安全港并無檢測義務。

  USMCA采用了更嚴格的ISP“安全港”條款,同時也增加了互聯網提供商的義務。一方面,USMCA第20.88條增加了互聯網服務提供商的限制條款,規定雙方應當認識到促進繼續發展作為中介商的合法在線服務的重要性,并以符合《TRIPS協議》第41條的方式強制執行程序,允許權利人有效和迅速地采取行動,各方應建立或維護與互聯網服務提供商在線服務相關的“安全港”。第19章數字貿易章中,USMCA首次引入“交互式計算機服務條款”,旨在將互聯網中介的免責范圍擴展至非知識產權領域,明確豁免了網絡平臺提供者在內容提供者涉及人權以及隱私等非知識產權侵權中承擔連帶責任(第19.17條第2款)。另一方面,USMCA第20.88條第6款要求提供商在其能夠控制該活動且無直接經濟利益的情況下,終止侵權者賬號的重復使用。這一規定擴充了互聯網服務提供商的義務范圍,進一步壓縮了互聯網服務提供商的責任豁免范圍,一定程度上增加了提供商負擔。

  6.推行更自由的數字產品和服務貿易

  電子產品和服務貿易自由化趨勢不斷加強,主要體現在兩個方面,一是要求禁止對電子傳輸產品征收關稅,二是擴大產品和服務的貿易自由化范圍。一方面,電子傳輸免關稅方面,美國一直奉行電子產品零關稅的宗旨。《美國-約旦自由貿易協定》(2000年)第7。1條要求,締約方應努力避免違背在電子傳輸方面征收零關稅的現行措施。《《美國-新加坡自由貿易協定》第14.3條規定了電子傳輸免關稅,但可在不考慮電子內容價值的前提下對載體征稅。《美國-澳大利亞自由貿易協定》(2004年)第16.3條規定,電子傳輸以及載體永久免關稅。《美國-韓國自由貿易協定》第15.3條要求,締約方不可對來自另一締約方的數字產品及其提供者實施歧視性待遇。其他國家中,《中國-澳大利亞自由貿易協定》和《中國-韓國自由貿易協定》也規定不對電子交易征收關稅。但是,這些條款否定了音像廣播類內容在非歧視性待遇上的適用性,具有產品和服務自由化范圍的局限性。另一方面,自由化數字產品和服務的范圍逐漸擴大,突破了視聽例外、文化例外。TPP在第14.4條要求,締約國遵守“數字產品的非歧視待遇”,要相互給予最惠國待遇,但是保留了例外條款,增加了“廣播產品”的例外條款。而USMCA則剔除了“廣播產品”的例外條款,將“國民待遇”的適用范圍擴展到廣播服務及廣播服務提供者。但是,這與其他國家和經濟體(尤其是歐盟)在隱私保護以及監管上的訴求相沖突。

  此外,數字貿易政策的未來演變,除了需要關注世界主要國家的數字貿易政策,也需要關注WTO數字貿易領域的相關談判。從2015年至2018年底,WTO成員共提交了40多份數字貿易的相關提案。2019年1月,76個WTO成員簽署了有關電子商務的聯合聲明,正式啟動電子商務貿易議題的談判。從數字貿易政策國際多邊協調的角度來看,削減數字貿易壁壘將是WTO談判的核心問題,具體包括數字貿易規定和制度發展,促進數字貿易自由化、數字貿易便利化和數字貿易透明化等。這需要發達經濟體和發展中經濟體的共同參與,能否在談判議題和內容上找到各國之間的平衡點,尤其是實現主要數字貿易大國的合作和規則引領,將對WTO的談判成果起到關鍵作用。

  四、結論與建議

  總的來看,目前各國數字貿易政策的主要分歧在于數據監管和網絡平臺管理方面政策之間的調和難度較大。基于全球主要國家所簽訂和正在談判的貿易協定,可以判斷未來全球數字貿易規則將會更加注重對消費者隱私的保護,更多提倡有條件的跨境數據自由流動,更多限制使用強制本地化和源代碼披露的措施,推崇更加自由的網絡訪問和使用權,界定更加清晰的ISP中介責任,推行更深層次的數字產品和服務貿易自由。未來數字貿易規則必將朝著更加自由、安全、標準的方向發展,中國應當以提高數字經濟與貿易競爭力為核心,建設數字貿易大國,同時積極參與國際數字貿易規則的制定,提升在全球數字貿易治理中的話語權。相比較而言,中國的數字貿易政策比較嚴格,與俄羅斯、印度尼西亞等國的相似度較高,與以美國為代表的其他發達經濟體存在較大分歧。然而,未來數字貿易自由化已是大勢所趨,中國在國際數字貿易規則談判中將面臨重大挑戰,具體包括缺少完備的網絡信息安全檢測技術以及完整的信息管理配套法案、知識產權制度需要進一步完善、信息科技類企業的對外投資面臨技術安全問題等。中國應當在做好國內基礎設施建設的前提下,秉承“求同存異”的態度努力在國際談判中提出并推行“中式模板”。具體而言,中國應在未來全球數字貿易國際規則博弈中把握以下幾點。

  第一,引入數字產品和服務貿易自由化條款并施行分類監管。中國應當引入關于數字產品和服務的貿易自由化條款,建立對數字產品和服務的分類管理,根據產品和服務在國民經濟中的重要性進行篩選,明確哪些類別的產品和服務可以適用于數字貿易的章節,哪些需要單獨管理,例如可以將在線咨詢、教育服務等數字服務納入數字貿易章節進行統一管理,將金融、電信等關鍵行業單獨設列其他章節。從而在保障本國經濟利益的前提下,分步驟有節奏地推動數字產品和服務貿易的自由化。

  第二,進一步削減跨境數據流動壁壘。從全球數字貿易發展趨勢以及各國數字貿易政策發展動態來看,為數據跨國流動提供更加自由化的環境將成為大勢所趨。因此,中國需要在確保國民經濟安全的前提下,為數據流動提供更為自由的環境,具體可以采取的措施包括:對跨境數據信息實行分類監管;建立跨境數據信息的境內備份,在滿足司法機關等部門的調查需求的條件下,不再設置其他額外的數據傳輸限制;與貿易協定方建立共同的跨境數據審核及監管部門,在保證尊重各國數據主權的前提下,授予締約方對境內主體數據的無限訪問權。

  第三,轉變計算機本地化的監管模式,推動建立國際統一的隱私保護條例。籠統地規定計算機本地化要求會增加信息保護的溢出成本,不利于網絡開放性和自由化。中國應放松對計算機服務設備的本地化要求,將對企業信息管理的要求納入許可證的批準條件,要求經營主體必須配合中國政府和司法機構的調查工作,對于特定的審查和執法行動或司法程序,應當及時、有效地提供相關信息。此外,中國還推動建立更大范圍的統一的隱私保護條例,對信息的使用目的、收集限制、使用限制、安全保障、透明度等具體內容進行細化。由于各國的社會文化和經濟發展水平不一致,中國也可以在數字貿易國際合作中提出相應倡議,即在滿足非歧視性和合理性的條件下允許不同國家根據本國實際需求設立特殊的監管要求。

  第四,推動建立數字技術支持與合作的國際機構。在推行數字貿易及數據自由化的過程中,一些國家受制于本國數字技術水平,無法及時有效地防范網絡犯罪、隱私泄露等安全隱患。然而,在數字貿易和數字經濟日益發展的背景下,任何國家的任何漏洞都可能對全球數字安全帶來挑戰。因此,中國可以在全球多邊和區域多邊層面,推動建立數字技術支持與合作的國際機構,為相對落后的國家提供技術援助,對未來或者現存的技術困境或技術安全問題提出解決方案。依托該合作平臺,各國也可以及時溝通國內出現的網絡安全問題,共同識別和減少網絡惡意代碼的國際傳播,及時處理網絡安全事件。(注釋略)

作者簡介

姓名:余振 工作單位:

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