首頁 >> 文萃
【文萃】事業單位工資管理體制的歷史演變與改革設想
2020年09月15日 13:59 來源:《中國行政管理》2020年04期 作者:何憲 字號
2020年09月15日 13:59
來源:《中國行政管理》2020年04期 作者:何憲
關鍵詞:事業單位;工資制度;工資管理體制

內容摘要:事業單位工資管理體制涉及工資由誰來管、怎么管等重大問題。本文對事業單位工資管理體制的發展歷程進行了回顧,對目前管理體制存在的問題進行了分析,并提出了下一步的改革設想。

關鍵詞:事業單位;工資制度;工資管理體制

作者簡介:

  事業單位工資管理體制涉及工資由誰來管、怎么管等重大問題。本文對事業單位工資管理體制的發展歷程進行了回顧,對目前管理體制存在的問題進行了分析,并提出了下一步的改革設想。

  一、事業單位工資管理體制的歷史演變

  事業單位的工資管理體制大致可以劃分為以下三個階段。

  一是行業主管部門在事業單位工資管理中起主導作用的階段(1949-1977年)。事業單位工資的管理體制與“事業單位”概念有直接關系。沒有事業單位概念和形成事業單位概念之后的相當一個時期,事業單位工資是以行業主管部門為主來進行管理的。最早使用“事業單位”的文件,是1952年6月27日政務院《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》。此后,事業單位這一概念逐步被使用,泛指國家舉辦的、機關之外的非企業單位。自1953年開始,“事業機構”或“事業單位”使用增多,具體所指的范圍也逐步明確、清晰、被認可。

  有事業單位的概念后,國家還沒有把其統一作為一種類型的機構進行工資管理。事業單位工資主要由各個部門管理,相關制度改革文件也是由各部門出臺的。1952年國家開始著手建立統一的工資制度和供給制度,隨后文化、教育、衛生等業務主管部門比照政府工作人員標準表,分別制定并報政務院批準頒發了各自專業技術人員的標準;1954年政務院頒發了《國家機關工作人員工資、包干費標準及有關事項的規定》,附發了4個《國家機關工資制工作人員工資、包干費標準表》,同年中國科學院、高等教育部、教育部、衛生部和文化部經勞動部修訂并頒發了本部門所屬事業單位相關人員的工資標準和包干費標準;1955年政務院決定自7月起將國家機關中實行供給(包干)制待遇的人員一律改為工資制待遇,隨之高等教育部、教育部、衛生委相繼發出了本系統事業單位工作人員全部實行工資制和改行貨幣工資制的通知和工資標準表;1956年進行的全國性的工資制度改革確立了我國的工資制度。國務院于同年7月先后下達各項通知,隨后教育、文化、衛生和科學研究等部門對內部工資標準進行了修訂和改革。

  在1956年工資制度改革后,雖然事業單位的概念已經廣泛使用,但在一個相當長的時期,管理和指導行業的工資仍然是行業主管部門的重要職責和重要工作。這一時期的工資工作的管理體制是國家勞動部門是工資工作的主管部門,統籌全國的工資工作和工資制度改革。國家人事部門只是機關工資的主管部門,各事業單位主管部門分別是各行業工資的主管部門,在勞動部的指導下進行行業的工資管理和工資制度改革。因此,雖然有了“事業單位”這一稱謂,但在工資管理上還不存在一個統一的事業單位工資制度,也沒有對事業單位工資進行統一的管理。

  二是工資主管部門在事業單位工資管理中起主導作用階段(1978-2006年)。改革開放后,企業從行政部門劃出,行業主管部門直接管理的作用下降;另外,國家需要加強經濟的宏觀調控和管理,對事業單位工資工作進行統一管理的要求也隨之提出。由國家工資主管部門統一管理各類事業單位工資,是在這一時期才真正開始的。

  1978年3月民政部內設立政府機關人事局,相關工作職責包括“管理國家機關,事業單位工作人員的工資工作”,這是在國家部委的職能中首次出現管理事業單位工資管理職責。這一方面表明了勞動部門就不再具有管理各事業單位工資的職能,另一方面也表明了統一管理事業單位工資的時代來臨。雖然國家有了事業單位工資的主管部門,但各事業單位的主管部門在本行業的工資管理和工資制度改革方面還是發揮了重要作用。隨著事業單位工資主管部門作用的強化,行業主管部門作用才逐步得到削弱。從教育、文化、衛生三個部門在1993年、1998年和2008年機構改革的“三定方案”確定的部門職責,可以看出部門在事業單位工資管理中的職責變化。

  在1993年機構改革國家教委的“三定方案”中,工資管理方面的職責一是“負責教育系統人事、勞動工資的管理工作”,二是“指導學校內部人事、勞動管理體制與分配制度的改革”;而在1998年的“三定方案”中,有關教育系統人工資的管理和指導學校分配制度改革的工作職責沒有了。之后2008年的“三定方案”也沒有對整個教育系統的工資管理職責,只是多了一個指導直屬高校的內部人事與分配制度改革的職責,只負責直屬高校的內部分配,不包括工資總量等外部關系。1993年機構改革衛生部的“三定方案”,要協同有關部門制訂全國衛生技術人員的工資標準。在1998年機構改革的“三定方案”中,工資方面的職責很明確,要研究制定衛生人員工資福利標準。但是到了2008年的“三定方案”,整個衛生系統衛生人員的工資管理方面的職責完全沒有了。而在1993年機構改革形成的“三定方案”中,文化部要研究、指導、推動全國文化系統的工資分配制度改革。1998年的機構改革,沒有提工資收入分配,但一般認為其中的人事勞動體制包括了工資收入分配。而2008年機構改革的“三定方案”中文化部只負責直屬機構的勞動工資管理,對整個文化系統的工資收入分配及相應的改革,就不再承擔相應職責了。

  在這個階段,1985年和1993年事業單位進行了兩次工資制度改革。在這兩次工資制度改革中,事業單位的主管部門雖然也發揮了一定作用,但作用無法和上一個時期相比,也無法和1956年工資制度改革時這些部門發揮的作用相比。新工資標準不再是事業單位的主管部門發文了,即使聯合發文也是以工資主管部門為主,用的工資主管部門的文號;對工資管理中的問題事業單位主管部門一般也不發文了,政策一律由工資主管部門確定并負責解答。

  三是地方在事業單位工資管理中起主導作用階段(2006年至今)。地方在工資管理中起主導作用是對實際情況的一個概括。在形式上,工資管理仍然是中央政府的事權;但實際上,工資水平是由地方確定的。

  1993年《事業單位工作人員工資制度改革方案》為各地區、各部門、各單位自行發放津貼補貼打開了政策口子。再加上廢止了實行多年的工資區制度、地區附加津貼一直沒有出臺、工資正常增長機制未建立等原因,地方、部門、單位自行發放的各種津貼、補貼和資金大大超過了基本工資,成為工資的主要組成部分。但由于沒有統一的規定和標準,不同事業單位之間收入水平嚴重分化,收入分配出現了混亂現象。2006年在進行工資制度改革的同時,要求規范收入分配秩序,但并沒有完全把地方實際擁有的工資收入方面的權限往上收。2011年7月的《關于深化事業單位工作人員收入分配制度改革的意見》更加明確地把確定績效工資水平的職責交給地方了,還表示整個事業單位的工資收入分配改革把績效工資總量以及水平還有管理辦法的確定等職責交給了地方政府及各級人力資源社會保障和財政部門。

  為什么說這一時期地方在工資管理中起到了主導作用呢?首先,績效工資在整個工資中占的比重很大。各種津貼補貼在改革后成為工資的重要甚至主要組成部分,而它的水平是由地方確定的。第二,績效工資的管理辦法由地方確定。文件給了地方實行不同管理辦法的權限,中央基本不再管理。第三,地方公務員發年終目標考核獎全部是由地方定的。因此,雖然從管理制度上并沒有進行大的改革,但由于績效工資的水平確定、績效工資的總額下達,全部是地方的職責,實際上,事業單位的工資管理權逐步向地方轉移。

  二、事業單位工資管理體制存在的問題

  分工不明確,責任不清晰。事業單位工資管理涉及中央工資管理部門、地方政府、行業主管部門和事業單位自身。各個相關方面到底管什么,分工是不明確的,這就造成了似乎都在管、但又誰都沒管的局面。各相關主體都可以對事業單位工資做點什么,但誰都沒責任,也無法追究其責任。

  政策不統一,要求不明確。整個事業單位的政策缺少統籌考慮。在事業單位和公務員工資保持基本平衡方面,缺少總的考慮。結果就只好各自為陣來解決,各地的政策極不統一,差別很大,造成了很多不必要的矛盾。

  改革推進緩慢,難以形成合力。現在事業單位實行的是2006年工資制度改革建立起來的“崗位績效工資制”。十多年過去了,對這一制度的利弊認識逐步清晰,特別是中央關于事業單位分類管理的要求使工資制度改革的方向更加明確。但是由于管理體制不順,分工不明確,各方積極性沒有充分調動起來,相關的改革推進是相當緩慢的。

  三、對事業單位工資管理體制改革的思考

  按照“下放權力、明確責任、加強協調,形成合力”的原則,對事業單位工資的管理體制改革提出以下建議。

  部門負責建立體現不同行業特點的工資制度。中央提出建立符合行業特點的人事和薪酬制度,是事業單位工資制度改革的一種思路。未來事業單位的工資制度應當多樣化,但大致相同的行業、性質相近的行業是可以采取同樣的工資制度的,所以事業單位的工資制度肯定會有多個工資制度并存。同時,由行業主管部門來負責建立符合行業特點的薪酬制度事半功倍,可以調動各主管部門的積極性,發揮各主管部門的優勢,明確改革責任,加快改革進程。在新時期,提出發揮好部門在事業單位工資管理中的作用,是新的時代新的需要。歷史說明,在工資主管部門的指導下,部門也可以站在全局的高度,把相關問題處理好。

  地方負責控制好工資水平,平衡好事業單位和公務員工資的關系。實際上,從2006年工資制度改革以來,地方就已經承擔起了事業單位工資水平管理的任務,只是還沒有從管理體制上予以明確。在清理規范津貼補貼的工作中,國家就注意進行分級管理:中央負責對省直機關津貼補貼進行調控管理;省、自治區、直轄市政府根據當地情況制定實施方案,對津貼補貼水平進行合理調控。后來的文件也注意充分發揮地方的管理積極性,要求地方對不同類型的事業單位實行不同的工資管理辦法,促進形成合理的工資分配關系。地方負責事業單位的工資制度管理已經是現實,只是要在體制上進一步確認,使其更明確、更規范、便于檢查和監督。目前,各個省市在探索如何建立適合行業特點工資管理。雖然很有意義,但地方在各方面都無法和國務院的部委相比。因此,這項工作由中央相關部門來做比較合適。待未來管理體制明確后,地方只需要在相關部門研究確定、經中央工資主管部門批準的工資制度基礎上,結合當地實際情況實施即可。

  事業單位搞好內部分配。內部分配是事業單位工資制度是最重要一環,所有的各種制度、各種政策以及項改革都需要事業單位來落實。在相當長的歷史時期中,事業單位沒有分配權。隨著國家搞活內部分配政策出臺,事業單位有了很大的分配自主權,特別是績效工資制度出臺后,大部分的績效工資可以由單位根據績效考核來分配。但相當多的單位不會用這個政策。因此,事業單位自己也要適應工資制度改革大趨勢,運用分配自主權把事業單位的工資收入分配搞活、搞好。未來除了一些完全跟公務員走的事業單位外,其他事業單位要么工資總額包干,要么與經濟效益掛鉤。因此,事業單位把主要精力用于搞好內部分配,堅持兼顧公平與效率,充分發揮工資的激勵和保障作用,在部門的指導下,建立起符合單位特點、調動單位各類人員積極性的內部分配制度。

  中央工資主管部門負責統籌事業單位工資工作和工資制度改革、協調各個行業和各個地區的工資關系。中央工資主管部門要把符合行業特點的工資制度要大膽放權給行業主管部門,把重點放到統籌和協調各個行業、各個地區的工資關系上。各個行業重點研究自己的工資制度和工資水平,但行業之間必須保持基本平衡。因此這需要中央工資主管部門站在全局的角度,代表國家進行統籌。同樣,各個地區在管理本地區的工資水平時,也主要考慮本地區的情況和要求,需要中央工資主管部門站在全局的角度進行統籌,經審批后方可實施。對地方工資水平的審批,也可以采取只下管一級的辦法。除此之外,中央工資主管部門還要研究整個工資制度改革的方向、原則,對一些大的政策問題提出要求。當然,中央工資主管部門還要管理好中央直屬的事業單位。現在的績效工資總額或工資總額非常具體,增加了中央管理部門的工作量。因此,中央工資主管部門下放權力后,需要職能更清晰,責任更明確,重點更突出。

 

  (作者系人力資源和社會保障部原副部長,中國人才研究會會長。《中國行政管理》2020年04期,原題《事業單位工資管理體制研究》,中國社會科學網 趙明豪/摘)

 

作者簡介

姓名:何憲 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張振)
W020180116412817190956.jpg

回到頻道首頁
中國社會科學院概況|中國社會科學雜志社簡介|關于我們|法律顧問|廣告服務|網站聲明|聯系我們
中國社會科學院概況|中國社會科學雜志社簡介|關于我們|法律顧問|廣告服務|網站聲明|聯系我們
午夜福利影院,国产av久久免费观看,日韩在线旡码免费视频