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持續推進中國應急管理范式轉換
2020年09月24日 10:31 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:楊立華 字號
2020年09月24日 10:31
來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:楊立華

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  這次突發公共衛生事件的發生,使得應急管理再次得到了世界各國和社會各界的廣泛關注。但是,各國千差萬別的應對措施和實際效果也說明,各國現有的傳統應急管理體制都存在諸多短板和不足,很難適應和滿足新型突發事件防控需要,必須實現從應急管理到應急治理的范式轉換。

  與之對比,我國應對這次突發公共衛生事件,已經取得了階段性的偉大勝利,也彰顯了我國舉國體制的巨大優勢。之所以能在這次突發公共衛生事件應對中取得階段性偉大勝利,取得比其他國家更快更好的防控效果,在于在這次事件應對中,我國事實上已經部分實現了從傳統應急管理范式到應急治理范式的轉換,從而大幅提高了應急管理的成效,保證了應急管理總體戰的階段性勝利。因此,為了更好地鞏固這次突發公共衛生事件應急管理總體戰的階段性成果,為了持續推進我國應急管理體制現代化建設進程,需要進一步推進從應急管理到應急治理的范式轉換。

  從管理主體看,應急管理主體涉及的是部分人,應急治理主體則涉及所有人。在傳統應急管理中,適應時代的要求,應急工作的主體是政府或組織(例如企業、高校等)的特定部門和個人。然而在新形勢下,應急治理工作不僅涉及政府和組織中負責應急工作的部門和個人,而且涉及政府或組織中的所有部門,需要政府或組織的整體性和系統參與。同時,除此之外,還需要企業、醫院、高校,以及研究機構、專家學者、社區組織、家庭、社會工作者、志愿者和公民個人等所有人的積極參與和行動。正是全社會的積極參與、主動配合和主動行動,才實現了對這次突發公共衛生事件的有效防控。

  從管理內容看,應急管理是局部的,應急治理是全面的。在傳統應急管理中,與具體環境相適應,應急工作很多時候都被限定在特定的工作領域,比如預防和處置火災、預防和應對地震等。因此,要做好應急管理工作,只需要涉及特定工作內容,所面對的問題解決起來也相對容易。中國特色社會主義進入新時代,應急工作涉及的內容在理論與實踐層面都有所擴展,并與社會生活的方方面面聯系在一起,任何一個方面出現紕漏,都會影響應急工作的成效。因此,在應急治理下,應急工作的內容將不再限定在特定工作領域,而是將所有可能的內容都納入應急工作范疇,形成真正的全面治理。

  從管理思維看,應急管理是被動的,應急治理是主動且積極的。在傳統應急管理思維中,與時代環境和人們的認識相一致,應急工作在整體上是應對性的,或者說是相對被動的。一般是突發事件發生了,才調動各種部門以及人力、物力、財力、技術等進行應對。相應的監測、預警和預防,也是以發現問題為目的,故仍然是應對性的。黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化,聚焦在應急治理中,就須在應急工作中轉消極思維為積極思維,轉變等問題發生了才去應對的思維模式。換言之,在應急治理中,需要事件發生之后的積極應對,事件處置之后的積極善后,事件發生之前的積極監測、預警和預防等。這就要求應急治理主體在日常工作的所有環節中,注重應急工作的要求,在監測、預警和預防工作中轉變思維,科學防范。

  從管理方向看,應急管理是單向度的,應急治理是多向度的。在傳統應急管理中,與整個國家和社會管理體制相適應,應急工作的參與者總是被劃分為管理主體和管理客體。在這里,管理主體就是那些發布命令、進行指揮和領導的人,管理客體則是聽從命令、服從指揮和接受領導的人。然而需要我們注意的是,雖然在新形勢下,應急工作仍然需要統一指揮、統一協調、統一調度等,但是由于應急工作是全社會所有主體參與的工作,因此新形勢下的應急治理工作不再是傳統的自上而下的單向度工作,而是需要所有社會主體自上而下、自下而上、平行協調、交叉行動等,多方向開展的多向度工作。而且,也只有這種多向度的互動,才能真正實現應急治理,并真正發揮所有社會主體在應急治理中的作用。

  從管理過程看,應急管理是階段性的,應急治理是全過程的。在傳統應急管理中,與整體管理環境和思維相適應,雖然也強調突發事件發生之前的監測、預警和預防等,但工作重點在突發事件發生后的如何應對上。然而治理與管理不同,要真正把應急工作做好,就不能僅僅把工作重心放在突發事件發生后的具體應對和應急處置上,甚至也不能僅放在監測、預警和預防上。相反,應該把應急工作貫穿到人們生產生活和一切工作的全過程中,真正把應急工作融入到日常工作生活中,并和這些工作有機結合起來,使其成為日常工作不可分割的一部分。而且,也只有在一切生產、生活和工作的全過程中貫徹應急工作理念,才能真正把應急工作做好。例如,只有足夠的工程保證,以及監測、預警、預防的工作做到位,才能防止工程建設突發事件的發生。只有系統長久和全生命周期的教育、演練和生活習慣的深刻改善,才能防止各種突發事件的發生。

  從管理目標看,應急管理是問題解決式的,應急治理是文明建構式的。在傳統應急管理中,與人們對應急工作的認識相一致,應急工作的目的主要是處置突發事件或者預防突發事件的發生。一旦事件成功處置或成功預防,應急管理的任務也就有效完成。但是,應急工作實際上不僅涉及一個國家、地區、社會或組織等的人力、物力、財力、技術,以及體制、機制和管理方式與方法等方面的資源,而且涉及文明建構本身。文明是更深層的決定性因素,文明不僅影響或決定了一個國家、地區、社會或組織等在擁有什么樣的資源、人力、物力、財力和技術的基礎上,擁有什么樣的體制、機制和管理方式和方法等,而且影響了一個國家、地區、社會或組織以及個人的日常行為和生活習慣等諸多方面。因此,如果說應急管理的目標是解決問題,那么應急治理的目標不僅要解決應急管理問題,而且要能夠影響與應急工作相關的文明結構及其要素,從而根本上改變應急工作的基礎、環境和未來發展路徑。

  總之,持續推進從應急管理到應急治理的范式轉換,不僅是我國持續有效應對突發公共衛生事件的需要,也是加快建設和完善我國應急管理體制的需要,更是全面推進我國國家治理體系和治理能力現代化的需要。

 

  (本文系國家社科基金重大專項項目“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平研究”(18VZL001)階段性成果)

  (作者單位:北京大學政府管理學院、公共治理研究所)

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姓名:楊立華 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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