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教育治理體系與治理能力現代化論略
2020年10月09日 14:46 來源:《復旦教育論壇》(滬)2020年第1期 作者:王洪才 字號
2020年10月09日 14:46
來源:《復旦教育論壇》(滬)2020年第1期 作者:王洪才
關鍵詞:教育治理;治理體系;治理能力;現代化

內容摘要:教育治理體系與治理能力現代化是中國建設教育強國必須面對的重大課題。

關鍵詞:教育治理;治理體系;治理能力;現代化

作者簡介:

  內容提要:教育治理體系與治理能力現代化是中國建設教育強國必須面對的重大課題。從本質上講,教育治理體系與治理能力現代化是從傳統教育治理觀向現代教育治理觀的轉變過程。教育治理體系現代化的重點是引入社會參與治理機制以突破行政中心主義桎梏;教育治理能力現代化的重點是激發社會參與治理熱情,提升治理的有效性。未來,教育治理體系現代化就是要構建一個互聯互通的矩陣式治理結構,而教育治理能力現代化則是要構建一種良性的治理文化,實現評價體系的多元化,使教師真正成為創造性主體,使人民群眾真正享受教育發展的福祉。

  關 鍵 詞:教育治理;治理體系;治理能力;現代化

  項目基金:教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國特色的大學內部治理結構與質量保障機制建設研究”(18JJD880005)。

  作者簡介:王洪才,教育學博士,廈門大學高等教育發展研究中心教授,博士生導師,研究方向為現代大學制度與教育研究方法論。廈門 361005

  一、現代化是一個不斷趨于理想的過程

  在全面提升國家治理體系與治理能力現代化的大背景下,關于教育治理體系與治理能力現代化的探討具有非常重要的現實意義[1]。眾所周知,在教育改革和發展過程中,始終存在著一些久治不愈的頑疾,如中小學應試主義依舊根深蒂固,大學里“重科研-輕教學”的風氣并未減弱,大學教學“滿堂灌”、學生“抬頭率”低的現象仍比比皆是。特別是大學辦學圍繞排名轉而不注重社會實際貢獻的問題更是令人心急如焚。這一切都表明,目前教育治理體系還不完善,教育治理能力還不強,無法適應創新時代人們對教育改革發展的期望,因而推進教育治理體系和治理能力現代化的任務非常急迫而又艱巨。但在討論教育治理體系和治理能力現代化之前,我們必須搞清楚現代化的基本含義。

  在中西方,對“現代化”一詞具有非常不同的解讀。在西方,現代化實際上就是一個理性化或祛魅化過程,因為它與啟蒙運動緊密地聯系在一起。眾所周知,啟蒙就是要把人從宗教愚昧的狀態中解放出來,所以,在西方現代化是從啟蒙開始的,啟蒙運動之前為傳統社會,而啟蒙運動之后就進入現代社會[2]。故而,現代化首先是一個思想解放運動,其哲學基礎是從思辨走向實證,從而使知識從象牙塔走向世俗生活。與之相伴隨的是經濟的工業化、社會的城市化和政治的民主化進程。歷史證明,在世界范圍內的現代化運動都首先是一個思想解放運動,進而是知識從神圣化走向實用化,最后有工業化、城市化和民主化相伴隨,這幾乎已經成為現代化的基本規律。而在中國語境下,現代化則是一個不斷追趕先進國家的過程。之所以如此,就在于中國的現代化不是原發性的,而是后發型的,是在反對外來侵略、反對封建統治過程中逐步向西方學習并不斷本土化的過程,逐步形成了自己的現代化概念[3]。從清末的“師夷長技以制夷”,到五四運動時期喊出的“德先生”“賽先生”,再到新中國成立初期提出的“四個現代化”目標,以及到改革開放后重新提出的“四個現代化”目標[4],直到今天提出的教育現代化目標,都打上了鮮明的中國烙印。不難看出,在中國語境下,現代化雖然保留了工業化、城市化和民主化的底色,但核心是科學技術現代化。這是中西方社會經濟發展對比得出的結論,認識到傳統中國落后的根源在于科學技術落后,這個認知導致了在改革開放后直接提出了“科學技術是第一生產力”的論斷[5]。不僅如此,現代化還具有一種理想化的意味,也即現代化就是不斷地趨向理想的過程。這意味著現代化并無一個固定的模型,而是一個敞開的、通向未來的無限延展。

  在新中國成立后,現代化就成為一項社會發展工程,不再是一個社會自我發展與演化過程[6]。早在20世紀50年代,新中國開國元勛在借鑒蘇聯發展模式后就提出了“四個現代化”的宏偉構想,但后來由于十年動亂而導致這個宏偉構想并未得到實現。在黨的十一屆三中全會之后,我國開始實施“改革開放”國策,“四個現代化”被重新提起,并且賦予了新的內涵。“四個現代化核心是科學技術現代化”[7]這句話在20年前基本上是家喻戶曉的。在今天,隨著社會開始全面推進現代化建設,單純提四個現代化就已經不夠了。盡管四個現代化不怎么提了,但“現代化的核心是科學技術現代化”這樣一個判斷并不過時。我們今天特別強調科技創新,強調經濟發展模式的轉型,要把經濟發展動力最終落實到創新驅動上,所強調的仍然是科學技術創新的作用。在高等教育領域中特別強調創新人才培養,大力開展創新創業教育也是對科學技術創新高度重視的表現。人們公認,國際競爭本質上是科技競爭,而根源是人才競爭。所以,高等教育的直接使命就是培養大批科學技術人才以解決生產生活和社會發展中的現實難題,迎接科學技術革命的挑戰,同時也是為了在國際競爭中占據有利地位。

  今天提出教育治理體系與治理能力現代化命題,說明目前教育治理遠未達到理想水平,為此就必須探討理想目標是什么以及實現它的路徑。也許這個理想目標僅僅是一種價值追求,無法具體量化,因為現代化是沒有終結的,人們永遠都無法達到完全理想的水平。

  現代化沒有一個完全固定的標準,否則現代化就停止了[8]。但人們對現代化是有判斷標準的[9]。這個標準就是人們對現代化所賦予的理想價值。如工業化、城市化和民主化,就代表了人們對現代化觀察維度[10]。無論是帕森斯的現代化分析框架,還是英格爾斯的現代化標準,或是艾斯特德特的現代化標準,都體現出明確的價值導引,從而成為現代化研究過程中普遍參考的維度[11]。但具體到教育治理體系與治理能力現代化,則需要建構更加細致的考察維度。

  二、教育治理體系現代化重點在于吸引社會參與治理

  在討論教育治理體系與治理能力現代化之前,必須討論一下治理理念的變化。在中國的語境下,治理并非一個新概念,而是古已有之,只不過在今天治理內涵發生了巨大的變化。傳統意義上,治理僅僅是管理的一部分,而且是作為特殊的管理手段出現的。可以說,治理是針對亂象而言,一旦社會出現了失序的現象,就需要進行整治,所以治理具有恢復秩序的意思。我們日常所說的專項治理也是在管理的語境下使用的。在傳統的語義中,管理就是為了實現社會控制,使社會能夠有序運行。一旦出現了亂象,就急迫呼吁治理。如此而言,治理是作為管理的手段而存在。

  在今天,治理則是善治的意思,指通過協商的方式來實現社會關系的和諧,與傳統的管理理念具有根本的差異。如果傳統管理是強調使用行政權力來實現社會控制目的的話,那么現代治理則是強調運用橫向的溝通實現社會關系的協調。此時,治理強調社會參與,強調利益相關人共同參與,強調社會是一個共同體構建,而不是傳統社會強調等級關系的存在。如此,治理就不僅是一個目標,同時還是一個過程,而且作為一種新型社會關系構建的方式存在,因而既是結構,也是手段[12]。如此,治理就成了一種普遍的社會關系范式,管理則成了一種特殊手段。換言之,只有在特定情形下才使用強制措施,以達成治理的效率。這說明,治理與管理的語義范圍都發生了翻轉。在傳統語義中,治理僅僅作為管理的手段而出現,是指為了恢復秩序而采取的特殊措施;在現代語義中,治理范圍超過了管理,治理代表了社會結構向扁平化方向發展,社會秩序維持采用的是柔性的手段,社會成員均以主人的身份參與,而不是分成管理者與被管理者的對立身份,此時治理成了一個社會發展的總體目標。社會治理指進行社會共同體建設,它意味著全體社會成員的共同參與。此時治理所崇尚的價值是平等協商,這種價值取向與管理所慣于采用的強制措施是相對的。但這并不意味著完全否定管理的價值,而是把它從主導地位下降為一種輔助性地位。之所以這樣,就在于治理不僅追求公平目標,也追求效率目標,而通過協商的手段往往難以照顧到效率,而管理能夠提高效率。

  可以說,治理語義的變化代表了社會的進步,即說明社會過程越來越民主化,人民群眾不再是作為沉默的絕大多數出現了,他們擁有越來越多的參與并發表自己觀點的機會,甚至影響決策的制定。因此,治理體系與治理能力的現代化說到底是從過去的控制式思維(垂直式管理)向協調式思維(橫向式治理)的轉變。當然這個轉變首先是觀念的轉變,其次是制度的跟進,再次是行為習慣的改變,最終是社會風尚的變化。故而,治理體系與治理能力現代化從本質上講是一個治理文化建設過程。

  當我們談到教育治理體系現代化時,就明顯地呈現出從傳統治理理念向現代治理理念轉變的意味,即用現代治理理念改造傳統的管理系統。所謂教育治理體系現代化,就是吸引更多社會主體參與到教育治理活動中來,組建一個新的教育治理系統。如此而言,教育治理體系不僅包括過去作為主角的各級各類的教育行政組織,也包括學校內部的各級管理部門,還包括社會上的各類組織乃至公民個人,他們都以利益相關者身份參與到教育治理活動中來。雖然教育行政部門仍然發揮著主干作用,但他們不再是獨自做出決定,而是需要傾聽各方面的聲音,充分尊重各方面的意見;他們也不再是大權獨攬,而是要使各個參與者分別扮演好自己的主人身份;他們更多的是扮演服務者角色,制定各種適宜的規范,維護規范的正常效力,使每個主體充分發揮各自的作用。換言之,教育行政部門應該作為有效制度的供給者出現,而不是作為指揮一切的主宰者身份出現。

  所以,治理規范的確定是治理體系與治理能力現代化的核心內容。治理體系現代化,意味著治理結構必須做根本性的調整;要進行調整,也必須規則先行,不然結構調整就是無序的,與有效治理的目標背道而馳;構建治理結構,目標就在于使每個參與者都能夠充分發揮自己的作用,而不是僅僅作為形式上的參與者,如此就必須對不同角色的行為規范進行明確規定,不然人們就會各行其是,仍然達不到應有的效果。可以說,社會參與治理所面對的情況更復雜,制度制定必須更加精細化,避免出現無謂的內耗。因此,治理比管理活動復雜得多,對教育行政部門的挑戰也更大,他們只有在思想觀念和行為方式上率先轉變才能適應形勢要求,不然的話治理體系與治理能力現代化就變成了一句空話。

  故而,教育治理體系現代化說到底就是要擴展教育治理體系內涵,實現社會廣泛而有效地參與教育治理。之所以如此,就在于傳統的教育管理系統是一種垂直式設計,封閉性比較強,重心過高,難以調動基層組織的積極性與創造性,更無法吸引社會廣泛參與。顯然,這對于提升教育辦學效益,使人民群眾獲得滿意的教育福祉形成了阻力,尤其對于辦出高水平大學和建設教育強國非常不利。我們知道,大學是一個高深知識探索機構,必須具有充分的自主性,從而才能具有高度的創造性,否則就無法完成自身所承載的歷史使命。要改變這種垂直式管理模式,就必須從治理結構上尋求突破,引入第三方力量,給社會力量以參與治理權能,從而改變這種低效治理局面。整個教育系統也是如此,都需要改變傳統的單一的垂直式管理模式,吸引社會參與治理。

  那么,社會參與治理的核心問題就是如何構建合理的治理結構,也即如何賦予社會以參與的權能以及如何來規范參與的形式。很顯然,如果沒有教育法律規定的變化,這種參與權能就無法自動獲得;而且參與治理的形式也需要進行法律規范,否則就無法保證參與的合法性,也無法保證參與的有效性。這就涉及教育治理權限歸屬問題。如果屬于專業權力范疇,則無法充分吸引社會參與,必須交由專門的社會團體來負責;如果屬于公共權力范疇,則需要保證社會力量具有通暢的參與渠道。無論是專業權力還是公共權力,都需要用法律來規范,也即都必須法制先行。在治理結構的構建中,必然涉及如何參與治理的問題。如果是代表參與,那么如何保證代表的立場客觀公正就是一個必須面對的問題。實事求是地說,并非每個公民都具有同等的參與能力,所以有效地參與往往需要實行代議制。

  在現實中,社會參與教育治理仍以代表參與為宜,如遴選家長委員會或專家委員會參與教育治理。不過這種參與仍然是咨詢式的,很難變成決策式的,因為他們對學校實際運轉情況并不真正了解,如果過分介入可能會打亂學校的正常運轉。但有些事項可實行全體參與,如學校收費調整就可以人人參與發表意見,但如何組織就是一個技術性問題。因為參與不僅要考慮到公平性問題,更需要考慮到效率問題。很顯然,人人參與很難提高決策效率。何況,人人參與并不意味著必然達到公平的效果,因為每個人的參與能力不同,他們對參與效果缺乏準確的預知。如果是代表參與,就面臨著如何選擇代表或代表如何產生的問題。由此可見,這些不僅是治理體系建設問題,同時也是治理能力建設的重要內容。

  一般而言,推舉或選舉的效果比較好,因為這樣能夠代表民意,容易受到大家支持。但被推舉者首先應該具有很強的公益心,也即不應該從中獲得額外利益;其次是樂于擔當責任,即把參與治理和為大家服務作為一種榮譽;再次是他必須有能力擔當,即具備相當的專業才能和管理才能,能夠反映大家的利益訴求,能夠參與協商,否則就只能是一種形式參與而非實質性參與;最后他必須勤于反思,總結經驗,提升能力,更好地擔當好參與責任。故而,如何選拔合適的代表參與治理是教育治理體系與能力建設的核心問題。在現實中,常常出現有能力者不熱心而熱心者能力不足的問題。因為那些有參與治理能力者往往社會事務多,缺乏時間,而且也不愿意承擔更多責任;無參與治理能力者雖然熱情高、有服務精神,但缺乏專業判斷能力,常常無法平衡自己利益、他人利益和對方的利益,從而為治理埋下隱患。

  三、教育治理能力現代化的根本在于建設良性的治理文化

  教育治理能力顯然不限于教育日常行為的維護,也涉及教育活動中的突發事件處理,同時也涉及教育系統本身的運行效益和運行質量的提升,所以,治理不僅是治亂,而且是治理低質低效,也包括治理各種干擾因素。因此,治理不僅包括內部治理,而且包括協同治理,協同治理就必然涉及外部治理。治理能力高低自然應該顯現在教育系統自身的運行效率或運行效能上。當然,對于運行效能的評估也是治理需要研究的一個課題。不過它又涉及許多復雜因素,可以暫時不予考慮。

  教育治理能力落后表現在哪些方面呢?首先是治理工具落后,這是最直接的表現。比如管理方式簡單粗暴,方式方法單一,仍然是習慣于下命令。在現實中,教育管理部門常常不是根據實際情況制定管理制度,而是為了貫徹上級文件精神,從而導致政策制定脫離實際。換言之,教育決策過程中缺乏實際調研,不知道實踐中究竟需要什么樣的制度或政策。這說明,教育決策過程中存在著不科學不民主的現象。其次是治理理念落后。如缺乏服務精神,沒有把治理對象看成服務對象,仍然是看成被動的服從者,因而仍然是采取單向思維,不能采用互逆思維,不能運用合作思維來看待事物。究其根源,就在于教育治理的思維模式是管理而非治理。再次是治理手段落后,不能充分運用現代化的網絡技術以充分吸引社會參與治理,無法實現提升治理效果的目的。最后是缺乏科學的治理機制構建,無法調動各方面力量主動參與治理的積極性。這也意味著,由于缺乏治理觀念的突破,無法預見到治理形勢的發展需要,從而治理制度建設是滯后的,那么最終也就無法提升治理效率。實事求是地說,在傳統的管理體制中,并未為社會參與治理留下充足的空間,為此需要創新管理制度和改革管理體制。但這是一個龐大的系統工程,牽一發而動全身,因為所涉及的利益關系非常復雜,所以改革起來特別困難。說到底,這一切都是治理文化建設落后的反映,因為治理文化包含了治理觀念、治理制度和治理行為模式三個基本方面。

  “放管服”改革是目前治理改革中喊出的一個比較響亮的口號。所謂“放”就是簡政放權,這是沒有多大異議的,問題是該放哪些權、怎么放、怎么監督[13],因而放權肯定不是一個簡單的放與接受的問題。在放權過程中也存在一個復雜的利益糾葛關系,往往是該放的放不下去,不該放的則想放下去。一般而言,利益關系重大的權力往往不想放,而難以管理的事項則希望盡快放下去。所以,如何做到權、責、利相互統一就是一個關鍵問題。“管”自然指的是要管住、管好,也指該管的一定要管住管好,不能出現亂象;當然也不能亂管,其中一些關鍵的權力是不能輕易放手的,否則一放就亂。顯然,這里的“管”不是傳統意義上的“管”,而是指要創新管理模式,要管到實處,管到有效。“服”自然是服務的意思,這是治理改革的重點,也是治理改革的根本方向和指導思想,問題是如何做好服務,如何適應角色轉變。自然而然,不改變傳統的管理機制是無法勝任的。如此就意味著必須創新管理模式,進行簡政放權,把該放的權力放下去,把該管的事情管好,做好市場監管,提供優質的制度供應,引導市場有序運行。毫無疑問,教育是一個大市場,涉及各方面的利益。所以,如何兼顧各方面的利益,尋求各方面的共同利益,特別是要照顧弱勢群體的利益,這是治理面臨的大課題。

  四、教育治理體系與治理能力現代化要求教育評價多元化

  治理體系現代化無外乎是要建立一個理想的治理體系,當然其前提是首先要解放思想觀念,需要對傳統管理體系進行反思,非如此就無法找到治理體系現代化的突破點,也很難確定治理能力建設的目標。很顯然,我國治理體系和治理能力現代化必須遵循以下基本原則:(1)不能背離中國的國情;(2)必須能解決中國的實際問題;(3)必須與世界的治理進步趨勢是一致的。這就是“中國特色、世界標準”和“扎根中國大地”的深意所在。

  中國基本國情就在于中國是世界第一人口大國。我們也可以稱為第一教育大國,因為我們接受教育的人口也是世界第一位,至少高等教育規模世界第一是無可置疑的。中國今天面臨的最大挑戰就是要從大國轉變為強國。但我國國情非常復雜,沒有現成方案可以借鑒。首先,我們是社會主義國家,采用了不同的社會經濟管理模式,在歷史上缺乏成功先例。其次,我國經濟、文化、科技和教育基礎都比較落后,我們長期處于“后發型”發展中國家行列。雖然經過改革開放40年的建設已經取得了舉世矚目的成就,已經步入中等收入國家行列,但仍然存在著區域發展不均衡、城鄉差異比較大的矛盾,與人民對美好生活的愿望還相距甚遠。在教育領域,優質資源供應不足矛盾始終存在,而且如何進行有效分配的問題也始終存在。再次,受傳統文化影響,我國應試教育基因非常強大,很難根除。應試教育的文化特征就是過度的功利主義,人文精神嚴重缺失,人的發展不是目的,僅僅是實現外在目標的工具,從而教育對個性成長造成了嚴重的壓抑。最后,集中化管理體制既是中國政治體制特征,也是教育體制的根本特征,當然也是教育改革的根本難點所在,從而也是教育治理體系與治理能力現代化需要突破的重點和難點。這種體制的典型特征就是一切行為以行政意志為中心,對辦學者意志、教師意志和學習者意志以及社會關切照顧不足。其直接后果就是導致教育評價模式單一化,下級部門唯上級命令是從,行政化現象非常厲害,下級部門的能動性與創造性受到嚴重束縛,最終導致辦學實體的活力與動力不足。目前中小學應試教育依然在如火如荼地進行著,各種社會考試輔導機構異常繁榮,與國家提倡的素質教育要求大相徑庭,不能不說是傳統的“上有政策下有對策”的翻版。這個事實說明,教育治理不能再走過去的簡單的收放循環模式①,必須走社會共同參與治理模式,改變教育評價標準單一化的局面,允許多元辦學標準相互競爭,鼓勵辦出特色,推動教育評價標準多元化。

  在大學教育階段,教育治理同樣面臨著巨大挑戰,因為大學辦學中的無主化、無根化現象非常突出。作為公辦教育機構的大學,存在著嚴重的辦學無主化現象,也即辦學者并不知道自己的真實責任何在,從而模仿行政機構一樣運轉,沒有自己的辦學理念,缺乏自己的特色。這是大學管理簡單化、機械化、官僚化的根源,也是束縛大學創新活力和創新動力的桎梏所在。雖然目前大學普遍在推進二級辦學機制建設,但因為傳統路徑依賴問題根深蒂固,想深入推進就非常困難。二級學院在辦學過程中又不自覺地陷入學科壁壘的牢籠里,處于一種封閉性發展模式的困境中。每個教師又被深深地束縛在任務指標的枷鎖中,難以發揮其創造性。究其根由,就在于管理缺乏人性化,是一種機械管理模式,既無法照顧學科特點和個性特色,也不遵循科學發展規律,即不尊重求真務實的精神。在治理工具使用上,過度地依賴量化管理手段,從而出現了管理的簡單化、粗暴化。無根化是指教授們越來越失去科學精神追求,越來越把科研活動作為一種任務指標來完成,對于教學工作越來越持應付的態度,這就失去了大學的本真精神,與大學之道大相徑庭。可以說,大學被排行榜綁架現象是當前大學治理的困境所在,走出這個困境是非常艱難的。

  五、教育治理能力提升的根本之策是實施矩陣式管理

  從治理體系建設看,傳統的單一化垂直管理模式是治理難題的病癥之源,因為它是一種無外部約束的治理,治理系統是封閉的,缺乏社會力量或第三種力量制約,從而治理能力高低主要取決于管理部門的自覺性。顯然,這種自覺性很大程度上取決于部門領導人的自覺性和制度的完備程度,也即部門自律機制建設。換言之,只有他們的觀念意識到位才能在行動上有所改善。所以,改變這種無約束狀態和自省模式是治理能力提升的關鍵。故而,垂直式管理轉向矩陣式管理是教育管理改革的基本思路。

  目前教育管理基本上是一種資源導向型管理,也即只要有資源,也就有管理權,無論這種管理權是否適合。在現階段,這種管理方式演化為項目化管理[14],帶有濃厚的商業氣息。似乎大學始終面臨著一種資源的恐慌。這種恐慌直接根源是由大學排名引起的,學科評估與排名加劇了這種恐慌[15],因為排名與資源分配緊密地聯系在一起,所以人們死死地盯著排行榜變化,因而追求名次提升變成了根本目標甚至是唯一目標,人們已經不再關心這種排名是否科學可靠了。結果是大學不再關心自己的辦學目標究竟是什么,這也是大學理念缺失的證據;大學管理中逐漸失去了人文內涵,簡單化、數字化、機械化已經成為大學管理普遍化模式;教師專業發展逐漸成為一個空洞的名詞,被簡化為職稱晉升、稱號獲得、工資待遇增長,已經失去了精神的和道德的內涵,這也是大學中各種惡性事故頻發的根源所在。因為人們的行為已經在相當程度上失去了理智,幾乎完全轉變為一種瘋狂追逐個人利益的工具人。如此就出現了如馬爾庫塞所描繪的“單面人”現象[16],即個體失去了對卓越和崇高的追求,喪失了主體存在感、道德優越感和精神高貴感。這就釀成了許多道德的悲劇和誘發了程度不同的精神疾患,原本比較和諧的師生關系逐漸變得緊張起來,閑逸好奇追求變成了單純的利益追逐。這一現實不得不讓人祭起立德樹人的大旗,希望能夠改變這一現狀。如果根源找不到,就不可能真正解決問題。根源也許就是過于集中化的管理體制。

  過于集中化的體制的典型特征就是權力過分集中,過分強調上級意志,過分脫離實際。這也是“放管服”改革提起的源頭。如果大學過分依賴上級,其結果必然是獨立辦學能力和辦學創造積極性的缺失,這又導致了畸形競爭。這似乎是對20世紀末葉高教體制改革的反動。眾所周知,在20世紀80年代到90年代中期,大學辦學基本上處于一種“條塊分割”的狀態,出現了外行管理內行的不合理情況,所以當時改革的主要呼聲是將大學收歸教育部門統一管理。在此聲浪影響下,高等教育辦學體制進行了重大調整,從而取消了一大批部門辦學單位,只保留了少數有特色的或不便于完全歸于教育部門管理的單位[17]。事實證明,這種改革利弊得失并存,很難說究竟是利大還是弊大。最大的弊端在于割裂了教育部門與其他部門的聯系,這為后來的大學生實習困難和辦學資源單一化埋下了伏筆,其后果是強化了上級部門管理,加劇了大學行政化。從多頭管理到單一管理,明顯的好處是政令容易統一,而弊端則是行政權力缺乏制約,一頭獨大。如此,一方面行政效率得到了提升,另一方面是與之相伴隨的決策簡單化、單一化現象也出現了。

  這說明,治理能力提升必須與體系建設同步,即必須加強運行機制建設,激活體系所蘊藏的潛力。因為治理體系建設核心在于治理結構的完善,但治理結構僅是一種制度安排,要讓它發揮效力就必須激活它所蘊含的潛在功能,這就是治理機制建設的任務,也是治理能力建設的內涵。所以,治理體系建設和治理能力建設應該同時并舉。在物理學上,“結構決定功能”這一定律是成立的,因為物體構成要素的性能是基本不變的,從而在結構中的功能是穩定的。但在社會學中,社會結構是具有彈性的,因為社會是由一個個個體構成,個體是社會的基本行動者,而個體具有多樣性,具有主觀能動性,具有自己的價值立場,而且也存在著能力水平差異,從而在同樣環境下會出現不同的反應。如此就使結構與功能關系具有彈性,使功能具有易變性,所以不能指望只要建立合理的治理結構就能夠自動發揮作用[18]。為此,還需要進行規范建設,也即進行運行機制建設,這是治理能力建設的關鍵所在。運行機制建設首先需要建立明確的導向機制,其次需要建立動力機制,再次需要建立控制機制,最后需要建立反饋機制。

  就治理體系建設而言,核心仍然是決策系統的完善,突破點是如何促進利益相關人有效參與決策,打破傳統決策系統的封閉性、不透明性。如此就必須從導向機制和動力機制上尋求突破。一般而言,科學的決策機制有利于保證決策的效率,民主的決策機制有利于保證決策的公平。為此,治理能力建設還需要從科學決策和民主決策上進行突破。從根本上講,就是要把不該集中的權力放下來,不能從一種形式的集中換成另一種形式的集中。目前的學科評估機制就是一種變相的集中管理,目的也是走向單一化、統一化、機械化,其后果就是束縛大學辦學自主權,抑制大學自主創新潛力。所以,如果不從管理思維方式上進行突破,治理體系和治理能力現代化是無解的。

  六、結語

  從根源上講,目前的教育管理是一種典型的資源控制型管理,即按所謂“誰出錢誰指揮”原則運行。實事求是地說,這一原則與教育組織的內在稟賦是不符合的,特別是與大學作為一種自主性組織是不相容的。然而,在辦學市場機制不完善的狀態下,由于存在著畸形競爭,導致大學普遍把資源獲得奉為至上原則,甚至視為辦學實力的唯一代表,從而不惜犧牲辦學的自主權和獨立性。正因為如此,“保障大學辦學自主權”始終是現代大學制度建設面臨的一個基礎問題。大學治理體系和治理能力現代化也繞不過大學自主權這一主題[19]。可以說,大學辦學缺乏內在定力(理念缺失)是大學自主權缺失的根本原因。資源控制型管理說到底是一種“經濟決定論”思維模式的反映[20],并非一種理想的教育治理模型。理想的教育治理模型應該是以獨特辦學理念為先,即誰具有獨特的辦學理念就支持誰,而不是誰聽話才支持誰。換言之,理想的教育治理模型應該是一種理念認同模型,即:大學首先必須具有自己的明確理念,當這個理念與國家辦學根本要求一致時即予以支持。這樣可以鼓勵大學自主和創造性地辦學,從而不是始終盯著眼前而忘記了自己的根本辦學目標。無疑,這就是一種信任模式,即外部通過認可大學的辦學行為,從而給予精神的和物質的支持,尤其是制度上的支持。如此,教育治理能力就能獲得新的提升,即從傳統的具體控制模式轉向協商共治模式[21],從而實現有效治理[22]。這可能是教育治理能力現代化的實質含義。

  注釋:

  ①收放循環模式即“一放就亂一抓就死”的簡單循環。

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作者簡介

姓名:王洪才 工作單位:廈門大學高等教育發展研究中心

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