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西方行政理論本土化的形態與邏輯探析 以公共行政主流理論的交融與轉化為例
2020年09月28日 10:26 來源:《治理研究》2019年第6期 作者:王升平 字號
2020年09月28日 10:26
來源:《治理研究》2019年第6期 作者:王升平

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作者簡介:

 

  作者簡介:王升平,中共廣東省委黨校教授,碩士生導師。

  內容提要:對西方行政學的引進、吸收與借鑒,是改革開放以來本土行政學理論發展的助推因素之一。但本土行政學對西方理論的引鑒,并非只是進行理論的簡單復制,而是針對一些概念、理論、實踐、方法等進行了形式多樣的本土性轉化,這種轉化,在新公共管理理論、治理理論、新公共服務等主流理論形態中,都有鮮明表現。總體來看,西方行政理論的本土轉化,遵循著實踐性邏輯、價值相合邏輯、創造性轉化邏輯,對這三重邏輯的遵循,使本土行政學對西方理論的借鑒既做到了符合行政實踐發展的需要、又規避了價值上的沖突,并促進了行政學理論的知識增量。本土行政學理論的進一步發展,需要重視對傳統行政資源的挖掘、對現實行政理論與實踐的總結與創新、對西方理論的轉化三重視角。在對西方理論的轉化上,要堅持輔助性原則、直接與間接相結合原則及傳統與現代相結合原則,以規避理論引鑒中的風險。

  關 鍵 詞:公共行政/本土化/治理/價值

  標題注釋:國家社科基金項目“全球化視閾中的本土行政哲學體系構建研究”(編號:14CZZ037)。

  一、問題的提出

  20世紀80年代以來的本土公共行政學學科建制與理論發展,走的是一條自我創制與引進、借鑒相結合的道路。其中,對西方行政學的引進、吸收、借鑒,成為改革開放以來本土行政學實現快速發展的助推因素之一。從表現上看,本土行政學對西方理論的引鑒,主要集中在以下四個方面:首先,借鑒西方行政學的基礎理論與學科范式。本土公共行政學中一些較為流行的基礎理論,如公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論等,都是從西方源起、經譯介而得到國內學者關注的。在學科范式上,本土行政學的設立,立基于西方式的“政治——行政”二分范式,與西方行政學一樣,對政治學與行政學之間的理論界分的強調,很大程度上是確立行政學的學科合法性的基礎。其次,在概念和話語體系上對西方的借鑒。在本土的行政學學術體系中,包括公共管理、治理、公共產品、公共性、合法性等學科研究的基礎概念,很多都是從西方輸入的。在研究的關注點上,從西方新引入的行政學概念或理論,部分地成為了本土行政學研究的熱點來源、并成為一定時期內流行的行政范式;同時,對西方基礎概念的引入,也是本土行政學推動理論創新的靈感來源之一。再次,本土行政學的理論聚焦點與西方的行政理論演進脈絡存在對應性。如果將自19世紀末正式誕生以來的西方公共行政學發展歸結為傳統公共行政、新公共行政、新公共管理、治理理論、新公共服務、整體性政府等不同階段的話,可以看出,本土的理論研究雖然在時間上有所滯后,但從歷時態視角來看,本土公共行政學的關注點與西方的學科演進是存在著邏輯上的對應的:如20世紀80年代初至90年代中后期,我國行政學的學科關注點對應的是西方傳統公共行政與新公共行政時期的內容,其主要聚焦于行政組織、行政決策、行政法制、行政文化等議題,相關教材一般也以這些議題為主(盡管在西方,20世紀70、80年代起新公共管理就已興起);20世紀末以后,源自于西方的新公共管理、治理理論等逐漸為本土公共行政學界所重視,成為學者們關注的主流。這種學術演進上的基本對應性,一定程度上表明早前的本土行政學在理論研究上的整體性滯后。最后,在行政技術與行政價值層面對西方的借鑒。在技術層面上,自21世紀初以來,以授權、民營化、政府購買等為主要內容的行政技術,得到了國內公共管理理論界的高度關注。在實踐中,這些技術也得到了較為廣泛的應用,在一些地方和特定領域,這些新的技術甚至成為推進行政實踐創新的理論引導之一。從價值取向上看,效率、公平、服務等行政價值在國內行政學研究領域相繼成為主流,這與西方行政價值觀的演變歷程亦具有大體的相似性。這些現象意味著,西方的行政學理論不僅影響著我國公共行政學的理論形態,也在一定程度上影響著我國行政實踐領域的技術運用與價值選擇。

  盡管對西方公共行政學的理論引鑒是我國行政學發展過程中的一種重要現象,但必須指出的是,這種引鑒并非簡單的復制,而是針對一些概念、理論、實踐、方法等進行了形式多樣的本土性轉化,從而使一些西方理論呈現出較強的本土性色彩、打上了明顯的本土烙印。那么,本土行政學借鑒西方行政學理論的具體形態如何?其有何內在邏輯和規律?對這一問題的反思,既有助于厘清西方行政理論本土化的內在機理,也有助于防止西方理論本土化進程中所可能存在的風險與偏誤。

  二、西方行政學本土轉化的具體形態

  在本文中,我們主要從行政哲學的宏觀視角出發,以新公共管理、治理理論、新公共服務理論為核心示例,通過原生理論與其本土運用之間的比照,來對西方行政學理論的本土化形態進行探討。

  (一)新公共管理理論及其本土化

  如前所述,20世紀70、80年代起,西方行政學理論的發展便進入了新公共管理時期。從宏觀視角上看,新公共管理理論的核心特質,大體包含以下三個方面。其一,在關系與交往維度上,將政府與社會的關系理解成企業與顧客的關系。在新公共管理的視域中,政府是提供公共產品的企業,而公民則是消費公共產品的顧客,相對于統治型行政與管理型行政而言,它有效弱化了公共行政的權力色彩和“主體中心主義”理念,而開始“關注政府實施的各種計劃、項目的有效性,表現出了一種目標導向的趨勢”,使行政權力真正成為一種工具性存在①;從動力邏輯來看,新公共管理強調政府的動力來源于社會與市場的反向施予。“管理市場化取向的維護者相信,在市場壓力下的公共管理者可以提高其績效水平”②,政府要通過“各種形式引入競爭機制,增強成本意識,提供優質服務”③。其二,強調授權與責任的自我承擔。在新公共管理的視域中,公共產品的供給主體是多元化的。這種主體的多元化,主要通過授權、放松管制、撤資、委托、替代等民營化路徑④來實現。授權、放松管制及民營化等的本質,是責任的重新分配、是職能的重新界定。根據新公共管理的責任分配邏輯,政府的責任重心在于“掌舵”、在于進行宏觀層面的把控,而具體的實踐操作,則主要經由市場與社會的自我力量而實現。其三,在價值取向上,強調效率的提升與顧客需求的最大滿足。在新公共管理的視域中,“3E”——經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)是其所追求的重要目標之一⑤。效率是新公共管理追求的核心目標,但相對于傳統的公共行政體系來說,新公共管理的效率追求有兩方面的特質:一是基于綜合性的成本控制邏輯來推進效率的提升。傳統公共行政的效率更多地是通過對人的潛能的激發而實現的,它是一種基于主體行為改善而實現的主體型效率。而新公共管理則主張通過全方位的成本壓縮而防止行政成本的自我擴張,具有較高的綜合性。二是強調效率的方向性。傳統公共行政對效率的強調帶有一定的機械性色彩,對效率的強調往往導致對其他價值的忽略,而使其陷入價值沖突與治理困境之中。而新公共管理則強調效率必須是一種能夠滿足顧客需求的正向效率,對效率的方向性的強調,提升了新公共管理的交互性,使政府成為一種更具親和力和社會融入性的政府。

  新公共管理理論提出之后,自20世紀90年代末開始在國內產生了較大的影響。首先,它促進了新的學科范式在國內的興起與傳播。公共管理理念的引入,使公共管理學成為各高校行政管理專業的主流課程之一,從國內相關教材的內容來看,其主要也是集中了西方新公共管理研究的一些最新成果。在學科體系中,公共管理被設定為包含行政管理等專業的一級學科。其次,在理論與實踐領域,績效管理、民營化、政府購買等新公共管理的話語體系與實踐經驗被廣泛借鑒,產生了十分重要的影響。但是,本土行政學在借鑒西方新公共管理理論的同時,也在理論的本土化方面進行了一些嘗試和努力。具體來看,這種本土化嘗試大體包含如下兩個方面的內容。

  首先是強調理論借鑒上的“中體西用”。如前所述,西方的新公共管理理論將政府與社會的關系理解為企業與顧客的關系,這是西方新公共管理理論對政府的公共交往關系的本體論預設,也是西方新公共管理開展理論推衍的邏輯前提。而在本土的行政學體系中,這樣的本體論預設雖然也為學界所關注,但其更多地是作為公共管理理論的一個基本構件或特質而被加以引薦的,在實際的理論研究中,很少有學者刻意將這樣的本體論預設當成一種理所當然的前提、或作為公共行政理論研究的普遍準則;在實踐層面上,這樣的理論預設也沒有得到實質性的關注、更沒有成為政府的行政價值前設。無論是在理論層面還是實踐層面,本土公共行政的價值邏輯仍然是馬克思主義的或傳統式的,其基本假定在于,行政生活是基于自身的生產力狀況及政治與文化邏輯而生發出來的,它是服務于社會、服務于人民、服務于政治的一種工具性、衍生性存在,政府與人民之間的關系也不是一種企業——顧客式關系,而更傾向于是一種“委托——代理——服務”式關系。本土對西方新公共管理的理論借鑒,更多地集中于技術層面,如績效管理技術、民營化技術等,其本質目的在于提升公共產品的供給效率,并借由西方的治理技術來助推本土行政價值邏輯的實現。這是一種典型的“中體西用”邏輯。

  其次,對理論的擴充化理解。這主要有兩個方面的表現:一是對價值內涵的擴充。西方的新公共管理奉行管理主義范式,其主要強調的是以效率為核心的“3E”價值。在西方式的行政價值中立預設之下,價值本身并不是西方新公共管理所關注的重點,這與西方的立憲主義行政范式形成了明顯的區分。而在本土語境中,公共管理則更傾向于是一個價值的綜合體,其既包容了西方新公共行政理論與新公共服務理論所強調的公平、正義、服務等價值,也包容了本土政治體系所強調的一系列核心價值,如人民性、發展性、解放性⑥、共同富裕等。總體來看,本土公共管理的價值與本土政治體系的價值是同步和同質的,其具有明顯的時代性、演進性、多元性和系統性。二是管理手段的擴充。以管理主義范式為基礎,西方的新公共管理所關注的管理手段主要是技術主義的,其所采用的分析工具主要是實證主義的,無論是在管理工具還是分析工具的選擇上,其都帶有明顯的可量化性和技術導向色彩。而在本土語境中,公共管理則更多地被認為是一種綜合運用各種治理工具(包括經濟工具、法治工具、權力工具、價值工具、技術工具等)來實現管理目標的過程,在手段與分析工具上,其包含了定性與定量兩個維度,具有更強的體系性。

  (二)治理理論及其本土化

  在西方語境中,治理理論具有較為豐富的內涵。根據斯托克的理解,治理主要可總結為如下五種觀點:治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者;治理明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊之點;治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴;治理是指行為者網絡的自主自治;治理認定,辦好事情的能力并不在于政府的權力,不在于政府下命令或運用其權威,政府可以運用新的工具和技術來控制和指引⑦。總體而言,西方社會的治理,是一個不同主體參與和合作以解決公共問題的過程,對價值多元化的強調、對治理主體多元化的認可、對社會自治邏輯的肯認、對社會事務處理的協作邏輯的突顯,是西方式治理的基本內涵。

  西方式治理有其獨特的價值邏輯,這種價值邏輯的主要內容,可從如下兩個方面來看。首先,治理的生成與西方式多元主義背后價值沖突的不可調和緊密相關。在西方的行政價值思維中,一元與多元的價值爭論是一個曠日持久的話題。在價值多元主義者看來,不同價值之間具有不相容性與不可通約性。“價值的不可通約性是指不存在哪一種尺度或標準可以衡量相沖突的價值,以便消除沖突,也不存在一種至善或超級價值,人們可借此度量其他價值。當價值之間既不可相容、又不可通約時,價值沖突便出現了。這種價值沖突無法通過妥協或訴諸更高級的價值偏好來解決,也不能通過將其降為某種情緒或激情以便消除其存在”⑧。價值上的不相容與不可通約,增加了政府進行價值整合的難度,政府面臨著以一元化價值主導社會的無力感。在這樣的背景下,推進社會自我的價值表達、價值創造與價值實現,是促進不同價值體系間和諧共生的基礎,這也正是西方治理理論生成的價值前設。其次,西方式治理的價值落腳點是個體性的。西方治理理論是以個體主義為其邏輯基礎的,其本質在于通過對國家權力的弱化,來實現國家與社會關系的重塑,這種重塑的核心內容,在于通過由公民所結成的自愿性社團對于行政生活的參與,來實現個體權利的組織化表達與實現。因此,從本質上說,治理理論所優先追求的是個體權利而非公共善,公共善與其說是最終目的,不如說是個體權利追求的邏輯結果⑨。可見,西方式治理實質上遵循的仍是自由主義邏輯,而個體價值是西方式治理理論的落腳點。

  經由俞可平等學者的引入,治理理論在本土公共行政的理論與實踐層面都獲得了巨大的認同、產生了重大影響。可以說,治理成為我國理論與實踐領域近年來的中心話語之一。但國內對于治理理論的理解與應用同樣并非是復制性的,而是具有自身的鮮明特色。具體來看,這種特色主要表現在如下三個方面。

  首先,對治理實踐中的政府理性的強調。在西方式治理邏輯中,國家、市場、社會體系中不同主體的互動及其網絡化結構,是實現有效治理的基礎。與西方自由主義的價值追求相適應,西方式治理從一開始就具有強烈的分權色彩,這種分權在一定程度上緩解了政府行政權力的負外部性效應的同時,也使得政府在治理體系中的角色定位變得模糊、甚至導致了公共產品供給過程中的責任缺失問題。而在本土的治理理論與實踐中,社會參與雖然也是理論領域與實踐領域共同的重要議題、是政府實現職能轉換與轉移的重要載體,但本土語境中的政府與社會關系更傾向于是一種“核心—引導—協作”式關系。其主要表現在于,其一,從職能結構維度來看,在本土治理體系中,政府不僅是社會主體的積極培育者,同時還對于社會主體承擔治理責任的方向和途徑等具有一定的規范性和導向性,其不僅是協作性的,更是引導性、助推性的。也就是說,在西方式的治理情境中,其(在理想層面上)強調的是限制政府理性而實現社會理性的發揮;而在本土的治理邏輯中,則更強調通過政府理性來引導和促進社會理性,這種引導功能的發揮,有效實現了社會主體與政府職能承接之間的有效對接,避免了社會組織在一些職能領域“扎堆”、而在另一些領域卻“缺位”的現象或問題。其二,政府強調通過權力的自限而實現與社會主體的協作。西方式的協作治理是在社會力量發育較為完全的基礎上實現的,其協作治理實踐的推進過程具有一定的自然性色彩,或者說,它在一定程度上是基于社會理性的進化而實現的自然過程。而本土的協作治理實踐則更多地是在社會理性發育并不完全的情境中,政府基于對社會自我治理之優勢的預期而主動展開的。因此,在本土領域中,政府對自我權力的控制、對公共產品供給責任的社會化轉移,都帶有較強的理性邏輯與主動性色彩。在這個過程中,政府基于“權力清單”等治理工具,實現了對自我權力與職能的明確和優化,其在確保了政府自身職能得到有效承擔的同時,也使政府權力的轉移具備了良好的空間。總體來看,本土的“核心—引導—協作”式治理結構,對于政府資源掌握相對較多,公共服務的社會自我供給能力相對較弱、價值的異質性色彩又越來越濃厚的中國社會而言,既有助于確保公共資源分配的相對均衡、也有助于形成對公共產品供給的理性規劃,提升資源使用的效率,做到政府與社會兩個積極性的充分發揮。

  其次,注重治理實踐中的價值整合。如前所述,西方式治理是以價值上的多元性為基礎的,這種價值上的多元與分散化,與西方的自由主義、個體主義文化之間具有內在的契合性。然而,在西方的治理邏輯中,由于價值上的高度分散及這種分散性背后所必然內涵的價值相對主義特質,使得治理實際上成為一種缺乏理想圖景的、頭痛醫頭、腳痛醫腳的問題應對式策略行為,而缺乏價值與目標上的整體性和方向性。這樣的分散邏輯,既加大了社會的異質性、從而增加了對于公共問題的治理難度,同時也可能因缺乏對于治理主體的總體性協調,而造成治理過程的重復與資源浪費。與之相反,在本土治理理論與實踐中,其雖然也吸收了治理理論所蘊含的價值多元的內核,但這種價值多元,是一種以核心價值認同為基礎的價值多元。在治理實踐中對社會主義核心價值觀的強調、對于社會主義共同理想圖景的遵循與信仰,使治理實踐具有了明確的方向性;同時,其也確保了治理實踐中的價值的體系性與整合性,有效提升了價值的凝聚力和資源的整合力。不難看出,經由對治理的宏觀價值導向的重新定位,本土治理實現了治理理論與西方式自由主義取向之間的剝離,促進了治理作為一種工具與社會主義制度之間的良性嫁接。

  再次,對治理理解的泛化傾向。西方治理的特定意義在于對主體多元化的強調,其實質在于通過不同主體的協作,來實現對公共問題的共同解決。可見,在西方社會中,治理理論是對傳統公共行政理念的革新,是一種特定的公共問題解決方案。而在本土的公共行政領域中,除在治理理論引入初期更多地遵循了西方原初的外延設定來對治理概念進行把握之外,近些年來,無論是在理論領域還是實踐領域,對于治理的理解都呈現出相對泛化的傾向。這種泛化傾向主要表現為,不管是傳統的以政府為中心的行政、還是由社會不同主體所引導和展開的各種管理實踐,都被稱之為治理,并形成了政府治理、社會治理、基層治理、企業治理等多重概念組合。這些概念組合雖然并未否定西方原初意義上的主體多元性意蘊,但同時也植入了一些本土性的內涵:拿“政府治理”概念來說,其既可能意味著一種以政府為中心的管理,也可能意味著一種以政府為中心的、其他主體共同參與的協作式治理,依情境不同,其可以有不同的解釋。在前一意義上,“治理”實際上等同于“管理”,而在后一意義上,則又偏向于西方原初意義上的“治理(governance)”。但無論是哪種解釋,“政府治理”概念組合中的政府都更多地是帶有主動性色彩的,即以政府為基礎來“治理某某”。而在“社會治理”概念中,其表征的實際上是“對社會的治理”,即通過不同主體(也可能是社會自身)的共同作用,來實現對社會秩序的維護,其中“社會”更多地是被治理的對象;在“基層治理”這一概念組合中,其既指對黨和政府管理體制之基礎層級的管理和約束(即基層機構的自我治理),在這一層面上,其與傳統的科層制行政體制是相統一的,同時,其也指代對社區、村落等社會基本單元中的個體或社會性組織的治理,這一層面的治理,也是本土意義上的“社會治理”概念的核心所指。可見,本土對治理的理解,是對西方原初意涵與本土意涵的綜合,這種綜合一方面使得本土的治理概念相對于西方而言更具包容性和廣泛性,但其也使得本土意義上的治理概念的理論特質、獨特性和理論界域不如在西方語境中那樣明顯。

  (三)新公共服務理論及其本土借鑒

  在西方語境中,新公共服務理論的發展,是基于對新公共管理的管理主義傾向的反思而展開的,其目的在于重新梳理公共管理實踐中的價值因素,并以人的社會性特質為基礎來推進公共行政的理論建構。總體來看,新公共服務理論的主要特質在于以下三個方面。其一,將政府的角色定位為服務者與協調者。新公共服務理論認為,政府角色應從議程控制轉變為議程安排,即“使相關各方坐到一起,為促進公共問題的協商解決提供便利。在這樣一個公民積極參與的社會中,公共官員將要扮演的角色越來越不是服務的直接供給者,而是調停者、中介人甚至裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法,而是做中介、協商以及解決沖突的新技巧”⑩。其二,強調公共利益、民主、服務等核心價值。新公共服務理論強調政府應積極促成公民之間的對話與利益表達,“鼓勵公民采取一致的行動,而不應該僅僅通過促成妥協而簡單地回應不同的利益需求”(11)。民主是公共意見收集的前提,也是公共利益達成的基礎;只有在達致對公共利益的準確把握的基礎上,政府的服務才能更具針對性、更有效率。其三,強調公民身份與公民權。針對新公共管理的顧客隱喻,新公共服務理論指出“政府不應該首先或者僅僅關注‘顧客’自私的短期利益,相反,扮演著公民角色的人必須關心更大的社區,必須對一些超越短期利益的事務承擔義務,必須愿意為他們的鄰里和社區所發生的事情承擔個人責任。換言之,政府必須關注公民的需要和利益”(12)。不難看出,新公共服務理論具有明顯的社群主義導向,其對自由主義的原子式個體假設提出了批評,主張政府在推進公共空間的構建、提升公民的行政參與、鼓勵公民的公共精神方面有所作為。

  新公共服務理論提出之后,經由丁煌等學者的引薦,在國內產生了較大的影響。與其他理論不同的是,新公共服務理論在國內的傳播具有明顯的佐證性特質。這種佐證性特質的產生主要基于如下兩個方面的事實:一是本土公共行政的價值特性。在本土行政體系中,“服務”一直是中國共產黨領導下的本土公共行政實踐的根本目標與核心價值追求,而源自西方的新公共服務理論以一種較為系統的理論形式對服務的內涵及其原由等進行了闡述,為服務型行政實踐的展開提供了較好的理論參考。因此,從價值層面上看,新公共服務理論的引入,并不是要輸入一種新的價值理念,而是要引入一種佐證服務價值之必要性的新視角。從這個意義上說,新公共服務理論的最大價值之一在于其提供了一種社群主義式的思維邏輯,從而突顯了公民責任、公民參與、重視人和重視公民權等政府服務的基本維度,這些維度與本土所倡導的集體主義、公共利益、以人為本思維等是存在著嫁接空間的。二是本土公共服務的理論與實踐在當時已有所進展。在新公共服務理論被引薦到國內之前,本土在公共服務供給及服務型政府建設方面的理論與實踐即已展開。在理論上,“公共服務”概念早在20世紀90年代初就已受到一些學者的關注,而在實踐中,服務型政府的建設實踐在2000年前后就已在一些地方政府中展開。可以說,服務型政府的構建與公共服務供給質量的提升,在新公共服務理論得以正式引入時已經成為國內學界與實踐領域關注的重點。21世紀初期,學者們紛紛試圖對服務型政府的內涵進行界定,但又莫衷一是、沒有達成共識,而新公共服務理論的提出,一定程度上為服務型政府的理論研究與實踐發展提供了思路,從而使新公共服務理論一經提出便受到了國內各界較高程度的關注。

  基于價值上的相對一致,新公共服務理論在國內的傳播過程中并沒有被過多地剪裁,其本土化的進程更多地是通過理論的充實、發展與應用性轉化而實現的。這種充實、發展與應用性轉化的可能表現,大體集中在以下三個方面:一是充實服務的具體內涵。在服務的具體所指上,西方新公共服務理論主要關注的是如何為公民的有序參與提供便利,其強調政府要扮演協調者和居間人角色,提供議程安排、公民領袖培養、公民參與引導等服務;而本土的公共服務理論與實踐則更強調“公仆”化的公職人員身份設定,強調政府要基于其公共性的價值設定、以政府的資源供給能力為限,為社會提供全方位、體系化的服務供給。相對而言,本土所關注的服務的所指要更為多元化、系統化。二是價值層面的充實。在西方新公共服務理論的視域中,民主參與、人本、服務等是其核心價值指向,而在本土的公共服務理論研究與實踐中,除上述價值之外,效率、公平、可持續等價值也得到了高度的重視(13)。在此基礎上,推進公共服務均等化、構建公共服務均等化的評價指標體系等一系列話語和實踐,亦得到了廣泛的認同和強調。三是應用層面的擴展。從理論形態來看,西方的新公共服務理論更多地是一種宏觀層面的哲學理論,其專注點在于價值的構建與理念的重新塑造。而本土雖然對于新公共服務的理論邏輯也給予了充分的重視,但其更關注的是這一理論在不同領域中的具體應用,如在和諧社會構建中的應用(14)、在績效評估體系構建中的應用(15)、在公務員激勵方面的應用(16)等。新公共服務理論在本土實踐中的應用性、實操性轉化,弱化了西方新公共服務理論的抽象性色彩,為現實的公共服務供給實踐提供了更為有效的參考。

  三、西方行政理論本土轉化的內在邏輯

  西方行政學的本土轉化,從其內在邏輯上看,大體可歸結為三種類型,即實踐性邏輯、價值相合邏輯、創造性轉化邏輯。其中,實踐性邏輯表征著西方行政理論的本土轉化是立基于其對本土行政實踐具有較好的指導功能這一目的而展開的;價值相合邏輯表征著西方理論的價值與本土行政價值的契合性是理論能否實現引進與轉化的關鍵;而創造性轉化邏輯則表征著理論的本土創新與發展是理論借鑒過程中所必須關注和思考的核心問題。

  (一)實踐性邏輯

  理論作為一種認知形式,其與實踐之間必然存在如下兩重關系:一是實踐與認識(理論)都既有其一般性,也有其特殊性。對于行政理論而言,實踐與認識的一般性,決定了不同理論之間的借鑒是可能的;而實踐與認識的特殊性,則要求我們在對行政理論進行借鑒時,必須對其可能存在的理論與實踐后果進行審慎反思。二是實踐與認識的目的性。認識發展的目的是為了指導實踐、發展實踐。在這個意義上,認識對于實踐的有用性及其指導意義,是認識是否合理的重要評價標準。認識只有能夠助推實踐的正向發展,并實現對實踐規律的正確反映,實現合目的性與合規律性的統一,才能真正助推實踐朝著符合社會發展規律的方向前進。實踐與認識(理論)之間的上述關系,要求我們在推進行政理論的借鑒時,必須對異質文化體系中的理論進行剪裁、并對理論的有用性進行反思與衡量。我國對西方行政理論的借鑒,正體現了其實踐性、目的性色彩,其具體主要有如下兩個方面的表現。

  其一,西方行政理論的本土化進程,具有回應本土特殊實踐的內在訴求。例如,在行政法治建設上,由于本土傳統文化中缺乏社會權利保障意義上的法治思維,而馬克思主義經典作家對于如何實現行政法治體系的有效構建又缺乏具體的、實操性的論述,由此,從西方引入一定的行政法治理念及相應的行政制度構建經驗,是本土實現后發性知識超越、推進本土行政制度建設快速發展的重要路徑。因此,在本土的行政法治建設過程中,無論是在理念層面,還是在具體制度層面,我國都部分地吸收和借鑒了西方的行政法治邏輯:如在理念層面上,2014年發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”,這與西方行政法治所倡導的“法無授權即禁止”邏輯存在著一定的相通性;而《決定》中的“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”(17)等提法,則在一定程度上體現了對西方行政程序法制構建相關理論與經驗的吸收。但盡管如此,本土對西方行政法治體系建設理論與經驗的吸收亦有其不可逾越的前提,那就是其必須與本土的制度體系、治理理念、宏觀行政架構等相契合,必須與本土的社會主義人大制度、社會主義政黨制度及其相應的政治—行政關系等的內在要求、運行邏輯相適應。這種契合和適應的達致,要求我們通過對理論與經驗的科學剪裁,避開西方式行政法治中所內蘊的階級屬性和自由主義價值觀,以防止理論引鑒的風險。在這一理論引入與剪裁的進程中,本土的現實需要和本土實踐本身的特殊性,是決定理論與經驗是否需要被引入、以及如何被引入的關鍵。

  其二,本土行政領域對西方行政學的借鑒,明確體現了理論借鑒的目的性。這種目的性直觀地體現為,本土對西方行政理論的借鑒主要是基于本土行政改革的需要而推進的。從邏輯上說,正是本土行政改革與發展實踐的需要,才助推了西方行政理論的引入。例如,從改革開放以來的國務院機構改革實踐來看,機構改革的實踐最初于1982年便已大規模展開,隨后歷經數輪推進。在1982-1998年的歷次改革中,國內行政學的理論發展雖然也為改革的推進提供了重要支撐,但其也仍存在著諸多局限:如對職能與機構設置的內在聯結性把握不夠,導致了機構精簡而職能卻并未進行相應調整情況的存在,使得機構精簡的成果無法得到有效穩固;在對職能主體的理解上,無論是在改革實踐領域還是理論界,其主要的關注點都在于政府自身的結構及職能調整,而對職能的社會化轉移關注不夠,這種對職能轉移主體的忽視,一定程度上阻礙了改革的順利進行。進入21世紀以來,隨著市場經濟的快速發展、社會自我管理能力的增強及新公共管理理論、治理理論等的引入,使得機構改革所賴以為基的政府職能轉移具備了民營化、非營利組織等技術選擇和主體選擇,從而使政府職能轉移具備了更高的可行性,這為政府機構改革逐漸擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈奠定了基礎。可以說,西方行政理論的本土化過程,就是一個使西方的理論服從和服務于我國的政府職能轉變與政府機構改革實踐、使西方理論與本土話語、本土實踐相結合的過程。這樣一種基于實踐需要而展開的理論本土化,遵循的是理論的實用性邏輯、其借鑒過程具有較強的目的性。

  (二)價值相合邏輯

  價值上的契合,是西方行政學本土化的前提與基礎。在理論的借鑒與融合過程中,所謂的價值相合,主要有兩種表現形式:其一是基于價值中立而實現的價值相合。這種意義上的價值相合,導源于事物本身沒有明顯的價值偏向,或其本身涉及的便是一個“是”的問題、而不涉及“應當”層面的價值問題。其二是基于價值上的一致性而實現的價值相合。這一意義上的價值相合,意味著不同理論體系雖然都存在各自的價值訴求,但從價值訴求的總的方向上看,其具有同向性或同一性。

  西方行政理論的本土化過程,體現了價值相合的上述兩種形式。一是通過摒棄西方行政學理論中的價值性內容,僅專注于事實性內容而實現的價值相合。如在新公共管理理論的借鑒中,正如前文所述,盡管我們對新公共管理的民營化等行政授權技術進行了充分的借鑒,但對于企業家政府的價值預設卻并不涉及。這種去價值化的、選擇性的借鑒,避免了因價值與意識形態問題而導致的自我封閉,促進了西方理論中優秀成果的為我所用。二是追求價值內容的共同性與一致性。中西方行政實踐中存在著諸多共同的價值追求,如民主、公平、效率等。這種價值上的共同性,為西方行政理論的本土轉化提供了基礎。例如,西方的協商民主與交往行為理論所倡導的商談合法化邏輯,與本土的政協協商民主理論與實踐所倡導的民主價值內核之間存在著高度的契合性。這種價值上的契合使得西方的協商民主與交往行為理論一經提出便得到了國內的廣泛認同與關注。以中國長期以來的人民政協協商民主實踐為基礎、參考西方的協商民主理論,本土提出了“社會主義協商民主制度”概念,確立了包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商等豐富內容在內的概念與實踐體系,并廣泛開展了協商行政的理論研究與實踐運作。這些理論與實踐體系無論是在內容的廣度上、還是在制度設計與協商形式上,都與西方式的協商民主存在著較大的差異,彰顯了鮮明的中國特色,也助推了本土相關理論與實踐體系的跨越式發展。

  (三)創造性轉化邏輯

  所謂創造性轉化,即以西方的行政理論為基礎,結合本土的實際進行理論的再創造與再革新。在知識生產過程中,再創造與再革新主要包括如下三種形式,即理論的擴充式理解、理論的壓縮式理解、理論的轉化性理解。所謂理論的擴充式理解,即以西方的理論或概念為基礎,在承繼其原有理論構成和精髓的同時,擴充概念的內涵與外延;理論的壓縮式理解,主要表征為對理論的內容進行剪裁,僅吸收其中合理的、有價值的部分;而所謂理論的轉化性理解,則強調僅參考西方理論的部分意涵或技術性策略,而對其實質內容和話語等進行完全的再創造。

  西方行政理論的本土化過程,也采用了上述三種形式。如就理論的擴充式理解而言,我們在前文談及的新公共管理及治理理論中都存在其典型表現;同樣,關于理論的壓縮式理解,我們在前文所探討的關于棄置新公共管理的價值內涵、而僅關注其技術性因素,及在對西方行政法治進行借鑒的過程中僅吸收其與社會主義行政法治實踐相契合的部分內容的情形中都有其典型表現,在此不再贅述。在轉化性理解方面,西方的整體性政府與無縫隙政府理論在中國的引薦和應用就具有一定的典型性。在西方的理論語境中,整體性政府與無縫隙政府都是西方社會基于互聯網的迅速發展而提出的理論體系,其目的是打破部門之間的壁壘,實現政府部門的再造,推進服務供給的無縫隙化。而在本土語境中,這種整體性政府與無縫隙政府模式無論是在話語表述上、還是具體實踐上,都進行了創造性轉化。如近年來各地政務服務中心所推行的“一門式辦理”“一站式服務”等模式,其在流程上倡導“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”,一定程度上體現了整體性政府理論的精髓,但其話語表述和運作邏輯則更多地是本土化的;在浙江等地,基于互聯網和治理技術的發展,整體性治理邏輯率先被轉化成了“最多跑一次”改革實踐,其以“整體性數字政府建設”等為基礎,以數據“跑路”的形式代替了人力“或可形的審批流程”,提升了辦事效率(18)。再如,2018年啟動的新一輪國家機構改革,強調了“堅持優化協同高效”的改革原則,提出要“優化黨和國家機構設置和職能配置,堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責,加強相關機構配合聯動,避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”(19),一定程度上也體現了整體性政府理念的意蘊,其所突出的“協同”“統籌”“聯動”等治理話語和原則,具有鮮明的本土特色;而其所主張的“正確理解和落實黨政職責分工,理順黨政機構職責關系”、“形成統一高效的領導體制,保證黨實施集中統一領導,保證其他機構協同聯動、高效運行”、“統籌黨政軍群機構改革”等改革話語,則對西方式的整體性治理原則進行了外延上的擴充,這種擴充,對于本土在治理實踐中實現黨的有效領導、確保治理的正確方向、促進各類治理資源的有效整合等,都有著重要的作用。

  四、關于本土行政學發展的進一步反思

  在全球化成為一種不可逆轉的重要趨勢的當今,國際間的理論交流、融合與互鑒,是實現行政理論與實踐進一步完善與發展的重要路徑。在過往的行政理論與實踐發展進程中,對西方理論多種形式的引鑒與轉化,有效打破了制度、文化間的屏障,促進了西方理論與本土體制、文化、實踐邏輯、慣習等之間的良性嫁接,極大地促進了行政學理論的國際交流與全球行政知識的總體性增長。

  經過數十年的發展,本土行政學的學科構建與理論發展都取得了非常顯著的成績,但真正意義的本土行政學理論體系,卻仍沒有完全構建起來;同時,本土行政學服務于現實行政改革實踐的功效,也仍存在進一步發揮的空間(20)。因此,繼續推進本土行政學的理論體系構建,仍是擺在行政學界面前的一項重要任務。本土行政學理論的構建與發展,從來源上看,主要有三種可能的路徑:一是對本土行政實踐的理論提升路徑。本土行政實踐,既包括歷時態意義上的傳統實踐、也包括本土當今在行政實踐領域的原創性、特色化實踐。對傳統與現實實踐的理論挖掘,是確保本土行政學理論特色的前提、是提煉本土行政學基礎理論的源頭活水。二是本土理論資源的挖掘與創新路徑。本土具有極為豐富的理論資源,其既包括儒家、道家、法家、墨家等傳統資源,也包括馬克思主義及其中國化的理論成果,及近幾十年來在本土行政理論自我創新上所形成的理論成果。挖掘和利用好這些理論資源,對于推進本土行政學理論體系的充實和完善具有十分重要的意義。三是對西方行政學理論的借鑒及其本土化。對西方行政學理論的借鑒,是一種相對較為便捷的方式,但是,“借鑒”加“本土化”的理論研究方式也存在一定的風險:如,其容易導致本土理論研究的惰性和依賴性,甚至引發學術研究的“等靠要”思想;其容易導致追趕式研究傾向,即西方出現什么理論,就對其加以引進和本土化,這種帶有一定投機性的做法,一定程度上會降低本土實現對西方之理論超越的可能性、并可能導致真正的本土原創性成果的缺失;此外,由于中西方的文化差異性和學術成果的價值關聯性,其也存在著長遠的或隱性的價值與文化風險。

  在當前情境中,要在理論引鑒的過程中規避上述問題與風險,必須把握好如下三個方面的原則。一是輔助性原則。對西方理論的借鑒雖然必須重視,但不能被當成實現本土行政哲學體系構建的主要路徑。必須認識到,只有本土行政學理論的自我挖掘和自我創造,才能真正實現本土的個殊化行政學體系的構建、才能真正形成本土行政學的核心話語體系,才能真正達致本土行政學在國際層面上的平等理論對話。輔助性原則的實現,其中最基本的一條,就是要避免對西方行政學理論熱點的單一化追趕,同時要避免一窩蜂地用西方理論來解釋本土實踐的傾向。二是要注重直接借鑒與間接借鑒相結合。所謂直接借鑒,即直接以西方現成的行政學理論為基礎來對其加以本土性轉化;而間接借鑒則是指借用西方的思維方式、工具、理論資源(包括行政學的與非行政學的)等,為本土行政學的發展服務。間接式借鑒的必要性在于,西方雖然有著豐富的學術和思想資源,但其也并非每一個學科都是發展充分的。拿行政哲學來說,其雖然在行政倫理、行政價值、后現代公共行政等領域都有所進展,但也還存在著諸多需要進一步拓展的空間。這就要求我們在注重吸收和借鑒西方現有的行政哲學、行政文化、行政倫理等研究成果的同時,也要注重從西方的哲學、政治哲學、倫理學等學科中吸取營養,從跨學科視角出發,對西方哲學思想的具體內容、發展脈絡、內在根基及社會和學術影響等進行消化和吸收,在此基礎上,再挖掘和提煉其于本土公共行政理論與實踐的借鑒價值。三是要從傳統與現代兩個方面來進行借鑒和比較。中西方的行政思想資源都十分豐富,既包括傳統的,也包括現代的。對于西方而言,在古希臘思想中,以柏拉圖、亞里士多德等為代表的古希臘政治理性主義者所持守的溫和理性主義態度及其思維邏輯(21),對于現代本土行政理性的構建具有較好的參考意義;西方傳統自然法理論所強調的自然法對于現實行政實踐的一般性、終極性規范意義,于本土行政法治及行政德性規范體系的構建等,都具有一定的參考價值;此外,在行政哲學層面上,西方的現象學、存在主義、女權主義、后現代主義等,都具有觀察和思考生活世界、人類社會的獨特視角,其對于本土行政學理論的構建,都能產生思維與方法上的良好啟發。因此,有必要深入挖掘這些思想資源對于本土行政學構建的內在意義,將其與本土的理論與實踐進行有效的融合與嫁接,在原有的理論基礎上進行合理的加工、提升、發展,使其打上本土的烙印,并成為本土行政學實現理論構建與提升的有效工具。

  ①張康之:《論政府的非管理化——關于“新公共管理”的趨勢預測》,《教學與研究》,2000年第7期。

  ②[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌:譯者前言,中國人民大學出版社2004年版,第3頁。

  ③[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌:譯者前言,中國人民大學出版社2004年版,第4頁。

  ④張成福,黨秀云:《公共管理學》,中國人民大學出版社2002年版,第299頁。

  ⑤Farnham,D.and Horton,S..Managing the New Public Services(2nd ed.).London:Macmillan Press,1996.259-260.

  ⑥王升平:《本體論、價值論、認識論邏輯中的本土公共行政——一個行政哲學層面的考察》,《廣東行政學院學報》,2019年第4期。

  ⑦[英]格里·斯托克:《作為理論的治理:五個論點》,《國際社會科學雜志》,1999年第1期。

  ⑧邵騰:《公共行政中的價值多元主義及其批評者——一場學術爭論的文本考察》,《甘肅行政學院學報》,2017年第4期。

  ⑨有論者指出,整體性治理理論在本體論上是整體主義的,主張整體優先于部分,但在認識論上,其仍然堅持實證主義認識論,其本質上“是一種個體主義的認識論,主張治理中的所有機構與主體都是平等與獨立的客體。但它又有點類似于社會建構主義,同時強調認識論的相互依賴,即結構——歷史的解釋模式”。參見翁士洪,顧麗梅:《治理理論:一種調適的新制度主義理論》,《南京社會科學》,2013年第7期。

  ⑩[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌:譯者前言,中國人民大學出版社2004年版,第7頁。

  (11)[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌:譯者前言,中國人民大學出版社2004年版,第7頁。

  (12)[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌:譯者前言,中國人民大學出版社2004年版,第8頁。

  (13)西方新公共服務理論對效率的忽視,也成為本土批判和反思新公共服務理論之內在缺陷的重點所在。參見熊燁、褚艷:《新公共服務理論:反思與批判》,《河北科技大學學報(社會科學版)》,2013年第3期。

  (14)彭未名、王樂夫:《新公共服務理論對構建和諧社會的啟示》,《中國行政管理》,2007年第3期。

  (15)江易華:《新公共服務理論對建立政府績效評估體系的啟示》,《廣西社會科學》,2007年第1期。

  (16)王穎:《新公共服務理論視野下公務員角色重塑》,《社會科學輯刊》,2006年第4期。

  (17)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,《人民日報》,2014年10月29日。

  (18)翁列恩:《深化“最多跑一次”改革構建整體性政府服務模式》,《中國行政管理》,2019年第6期。

  (19)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,http://politics.people.com.cn/n1/2018/0305/e1001-29847104.html,2018年3月5日。

  (20)王升平:《全球化時代的國內行政學學術自主:一個反思性考察》,《重慶理工大學學報:社會科學》,2015年第3期。

  (21)王升平:《中西方傳統中的德性與治理——以柏拉圖、亞里士多德及孔孟思想為核心的行政哲學比較》,《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》,2018年第1期。

  

作者簡介

姓名:王升平 工作單位:中共廣東省委黨校

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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