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從面向政府到面向社會:西方公共行政學發展的一個基本分期 兼論公共行政公共性的發現
2020年09月28日 10:29 來源:《江海學刊》2019年第6期 作者:張敏 字號
2020年09月28日 10:29
來源:《江海學刊》2019年第6期 作者:張敏

內容摘要:

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作者簡介:

 

  作者簡介:張敏(1972- ),政治學博士,東南大學人文學院副教授。

  內容提要:學術史是公共行政學的基礎性知識構成。以公共行政的中心及其轉移為依據,西方公共行政學的發展可以分為面向政府的公共行政和面向社會的公共行政兩個基本時期。面向政府的公共行政以政府為公共行政中心并追求公共行政的科學化和效率化;面向社會的公共行政以社會為公共行政中心,以提供良好的公共服務為旨歸。這一學術分期雖然宏觀和簡略,卻揭示了西方公共行政理論和實踐發展的內在邏輯進程,體現了西方公共行政理論和實踐發展的整體性與連貫性,避免陷入碎片化、割裂化以及簡單的階段疊加的危險,也為公共行政之公共性的發現提供了一個知識背景。

  關 鍵 詞:公共行政/學術史/面向政府/面向社會/歷史分期

  標題注釋:本文系國家社科基金項目“社會主要矛盾轉換條件下中國政治發展的生活政治路徑研究”(項目號:18BZZ005)的階段性成果。

  學術史是西方公共行政學知識的基礎性構成,許多公共行政學家依照不同的標準對公共行政學的發展進行了歷史分期。公共行政學的學術史也是公共行政學其他研究議題的背景知識,一些常見的重要議題,如公共行政公共性的發現就是置于公共行政學發展歷史之中進行討論的。人們發現,在公共行政學的不同發展階段,對公共行政公共性也有不同的設定。與常見的分期不同,本文提出了一個西方公共行政學發展的基本分期。根據公共行政的中心及其轉移,我們把西方公共行政學的發展分為兩大基本時期:面向政府的時期與面向社會的時期。①這一分期既是時間上的,大致符合西方公共行政學發展的歷史進程;也是邏輯上的,呈現了西方公共行政學發展的邏輯進程,即伴隨現代行政國家的發展,貯藏在各種行政理論體系或者思想體系之中的知識發展的必然性。在此背景下,本文對公共行政之公共性的發現提出一些自己的看法。

  常見的公共行政學歷史分期

  西方百年公共行政學的發展歷程有多種階段劃分方式。最常見的劃分是發展的時間階段劃分。總體上,公共行政學的演進可以描述為:“公共行政學成型于20世紀的美國,并在20世紀30年代進入其發展的黃金時代,形成了所謂的古典公共行政學”,而1952年的“西蒙—沃爾多之辯”“正式結束了公共行政學的古典時期”,其后則進入“一個長達60年的范式分離和競爭”階段。②理查德·J.斯蒂爾曼二世發現,20世紀美國公共行政學的發展呈現出每20年轉換一個知識結構的階段特征,為此他把20世紀公共行政學的發展分為四個時代:1926-1946年的POSDCORB正統論時代、1947-1967年的社會科學異端時代、1968-1988年的重申民主理想主義時代以及1989年開始的重構時代。③尼古拉斯·亨利做了一個比較細致的劃分,在伍德羅·威爾遜發軔的初始階段之后,他把公共行政學在20世紀的發展分為七個時期并伴以五次研究范式的轉換。這七個時期包括1900-1926年的政治行政二分時期、1927-1937的行政原則時期、1938-1947年的挑戰時期、1947-1950年的回應挑戰時期、1950-1970年則作為政治學的公共行政和作為管理學的公共行政時期以及始于1970年的作為公共行政的公共行政時期。五次范式轉換先后經歷了政治與行政二分范式、公共行政原則范式、作為政治學的公共行政范式、作為管理學的公共行政范式以及作為公共行政的公共行政范式。④更有甚者,約瑟夫·A.尤格斯和勞倫斯·F.凱勒做了一個更為細致的時間階段劃分,他們從19世紀80年代開始到20世紀90年代結束,以每十年為一個周期把美國公共行政學的發展分為十二個時期,每一個時期的主題和任務都有所不同。如19世紀80年代的萌芽和初建時期、20世紀30年代的行政國家興起時期、20世紀40年代對行政國家的反思時期、20世紀90年代的基礎變革時期等。⑤丁煌在借鑒杰伊·M.沙夫利茲、阿爾伯特·C.海德以及德懷特·沃爾多觀點的基礎上把西方公共行政學的發展階段劃分為1887-1918年的提出與創立時期、1919-1941年的正統時期、1941-1959年的批評與轉變時期、20世紀60年代的應用與發展時期、20世紀70年代的挑戰與創新時期、20世紀80年代至今的總結與探索時期。⑥

  另一種常見的劃分是理論階段劃分,董禮勝基于西方學者的理論流派劃分,把公共行政理論的發展劃分為七個時期和八種流派:1887-1968年的傳統公共行政理論、1968-1979年的新公共行政理論、1979-1987年的民營化理論、1987-1991年的民主行政理論、1991-1996年的新公共管理理論、1996年至21世紀之初的新公共服務理論、21世紀初至今的整體性治理理論以及公共價值管理理論。他還認為工具理性與價值理性在這種八種理論流派中做鐘擺式運動。⑦

  除此之外,因研究者所處的時代以及所采用的標準不同,還有三階段、四階段、五階段、六階段等諸多的歷史分期。⑧這些分期為我們理解西方公共行政學的發展提供了必要的幫助。但我們認為,不論是時間的階段劃分,還是理論的階段劃分,抑或其他方式的劃分,西方公共行政學的歷史演進都不是這些階段劃分表面上呈現的時間上的簡單線性推進,而是內涵著公共行政中心從政府向社會轉移的邏輯線索,這一邏輯線索構成了西方公共行政理論與實踐的整體性與連貫性,也為我們認知西方公共行政學的歷史提供了一個新視角。

  面向政府的公共行政學

  所謂面向政府的公共行政學⑨,在內容上,是以政府為公共行政中心,以提高政府行政的科學性和效率為主要目的;在時間上,以現代公共行政學的發軔為起點,大致以1947年赫伯特·西蒙《行政行為》的出版為高峰。政府導向是這一時期公共行政學的最主要特征(在實踐上也是如此),而且這一特征是非常清晰的。伍德羅·威爾遜在《行政學之研究》中引用布隆赤里的觀點開門見山地說:“政治是政治家的特殊活動范圍。而行政管理則是技術性職員的事情。”⑩威爾遜《行政學之研究》里通篇強調的都是政府質量與政府能力的提升問題,盡管這篇文章的表達是含糊的,但他提出了公共行政學早期發展的政府研究議程,并開啟了一個“政治—行政”二分的公共行政學認知范式。

  弗蘭克·古德諾繼承了這一范式。除了政治是國家意志的表達、行政是國家意志的執行兩種職能的劃分之外,古德諾當然也把政府的完善視作公共行政理論與實踐的中心。這種政府中心主張與當時公共行政的主導性觀念是一致的。古德諾援引的《法國行政辭典》把“行政”解釋為“公共服務的總體,從事于政府意志的執行和普遍利益規則的實施”;《世紀辭典》對“行政”的說法則是“行政人員的責任或職責,特別是政府的執行職能,包括政府的總體和局部的所有權力和職責的行使,它既不是立法的,也不是司法的”(11)。可見,“執行”與“政府中心”也不是威爾遜與古德諾的首創,而是當時關于公共行政的一種主導性看法。相較于學術先輩,古德諾的闡述是相對清晰的,說明了“公共行政應該在哪里”,而在其后的追隨者的觀念里,政府的官僚體制成為了公共行政的中心。(12)

  韋伯的官僚組織理論使威爾遜與古德諾的公共行政學設想得以“落地”,傳統公共行政的認知圖式也得以確立。在公共行政學的視域之下,韋伯的官僚組織理論提出了一個理想的政府組織模型,也為傳統公共行政學鋪設了基本的研究議程。根據這些議程,歐文·休斯把傳統公共行政的原理歸納為:(1)政府以等級制、官僚制的原則組織;(2)政府通過官僚組織結構提供服務;(3)政治與行政的分離;(4)公共行政需要職業官僚。(13)1926年,倫納德·懷特的《行政學導論》面世,這既是公共行政學的第一本教科書,也是政府組織學的一次系統性構架。從該書的篇章結構來看,“有六章討論的是行政組織、中央集權體制與限度、權力匯一的體制與方法、權力匯一的限度、部門的組織、行政機構的改組”,有九章“討論的是人員問題、人員問題的歷史回顧、官紀、人員的招考和考試辦法、分級與訂定薪奉、升遷與效率紀錄、懲戒與罷免、退休制度、公務員制度”等。(14)及至20世紀30年代后期,對政府的分析達到一個高峰。1937年,盧瑟·古利克和林德爾·厄威克在《行政科學論文集》中提出了著名的公共行政七原則:POSDCORB,即計劃、組織、人事、指揮、協調、報告和預算。這些原則是對政府組織運行的提綱挈領式概括,是傳統公共行政進入黃金階段的標志,“代表了1937年的公共行政”。(15)

  按照沃爾多的說法,20世紀30年代是公共行政學的黃金時期,也是公共行政學的“正統論”時期。(16)然而,“公共行政原則”范式在40年代受到了西蒙的嚴肅批評。在一個追求科學地位和學科身份的時代背景下,西蒙認為,這些行政原則并非科學理論的基礎,只是一些“行政諺語”。因為,“對幾乎每個原則來講,都能找到一個同樣似是而非,并且可接受的矛盾原則”(17)。眾所周知,西蒙不但質疑了公共行政原則,而且對“政治—行政”二分法也進行了批評。盡管如此,西蒙依然沒有脫離政府中心的認知圖式,把公共行政過程界定為政府的決策過程,管理即決策。西蒙認為,每一項決策都包含著目標選擇和有關目標的行動,就決策導向最終目標的選取而言,人們可以稱之為決策的“價值判斷”,就決策目標的實現而言,可以稱之為“事實判斷”。(18)兩種判斷分別對應于“價值要素”和“事實要素”,價值要素與價值含義、倫理成分有關,事實要素與事實成分、事實命題有關。而所謂事實命題,就是“關于可以觀察到的事物及其運動方式的陳述”(19)。西蒙認為行政科學應該建立在事實命題之上,并以事實與價值的二分替代政治與行政的二分,把決策的事實過程當作公共行政學的科學基礎。然而,事實與價值的二分在實質上是對政治與行政二分的科學化與進一步發展,并沒有突破傳統公共行政的理論框架。對此,文森特·奧斯特羅姆評論道,西蒙對政治行政二分法的挑戰是成功的,但成功之后,西蒙又“回到了官僚制組織的世界,社會世界兩分為政治和行政兩大領域,他在這一為人所熟知的約束之內進行其研究”(20)。

  面向社會的公共行政學

  1947年是一個很特別的年份。在這一年,西蒙出版了《行政行為》,標志著傳統公共行政學的政府面向達到了理論頂峰。然而也就在這年,公共行政學也開始了其社會面向的轉向。這一轉向一開始發生在關于公共行政學學科定位的爭論之中。1947年,羅伯特·達爾發表了《公共行政科學:三個問題》。在文中,達爾實際上表達了公共行政學不能把眼光局限于政府的主張。他認為,公共行政科學必須對人的行為的某些方面加以研究,因為公共行政的大多數問題是圍繞著人來考慮的,因此,公共行政研究本質上是對處在具體環境中具有某種行為的人的研究,公共行政學關心的是政府機構所服務的領域中的人的行為。(22)達爾不僅希望公共行政學研究擺脫政府中心的窠臼,而且也希望建立起公共行政和更廣闊的社會環境之間的聯系,因為“我們無法承受因忽視公共行政和其社會環境之間的關系而造成的損失”(22)。

  達爾是從公共行政科學建立的障礙角度來談論這個問題的,認為除非能夠克服規范價值的確立、人性的理解以及社會環境的異質性這三個難題,否則公共行政科學將是不可能的。(23)而其后沃爾多則對公共行政研究賦予了更多的社會期望,即由關注政府組織本身轉向關注民主價值。1948年,沃爾多出版了《行政國家》。在這本由博士畢業論文脫胎而來的類似于文獻述評的著作里,沃爾多一方面強調社會環境對公共行政理論的影響,要求公共行政研究要置于一定的物質背景與意識背景之下,因為“美國公共行政學已發展出無疑與其獨特的經濟、社會、政治和意識形態相關聯的政治理論”(24)。另一方面又提出國家的目的是為了實現美好社會。但是沃爾多的目的并不是為實現美好社會尋找實際的可行路徑,而是為公共行政學尋找民主政治的理論基質。正如米勒為該書所寫的序言所說,正統公共行政的思維方式阻礙了沃爾多所希望培育的思想的發展,“行政被認為是政府的事務,因此對科學管理價值觀的密切關注使得人們忽視了政治民主價值觀”,因此沃爾多認為,公共行政應該調和這兩者,因為它利害攸關。(25)

  沃爾多的公共行政理論可以稱為民主的公共行政理論。沃爾多對民主的解釋是廣義的,認為民主的中心含義存在于一種倫理準則、一套價值體系之中,但在內核上,自由、平等、博愛構成了民主真實內容的絕大部分,如果沒有這些概念,代表大會、公民權利、普選權、司法獨立等都是沒有意義的。(26)沃爾多對民主的理解遵循一種康德式的律令,認為人是目的而不是手段。(27)因此,沃爾多的公共行政理論是面向大眾的,擁有強烈的社會關懷,而不是把目光局限于政府內部。沃爾多認為,在一個社會里,不管你愿意或者不愿意,公共行政都構成了人們生活的重要方面,每一個人都是公共行政的消費者,他們也應該成為好的消費者,要么理智地欣賞公共行政,要么理智地批評公共行政,所以每一個人也應該是公共行政的研究者。(28)沃爾多的公共行政學主張被喬治·弗雷德里克森等人稱為“沃爾多路徑”(29)。

  20世紀的五六十年代是公共行政學發展比較混亂的時期,這一時期既有西蒙與沃爾多關于公共行政學科發展的爭論,也有公共行政學側枝側節的旁生,比如大量案例研究的使用、比較與發展公共行政的興衰和“管理學的”颶風等。(30)這種混亂同時也說明,在公共行政學發展的探索中,學者們逐漸把關注焦點從政府之內轉移到政府之外。

  如果說這一時期達爾與沃爾多對社會的關注更多是學科導向的,那么到了20世紀60年代末期公共行政學對社會的關注則是由廣泛的社會問題引起的,1968年開始的新公共行政標志著公共行政學的理論與實踐指向從政府轉移到政府之外。新公共行政是相對于傳統公共行政而言的,傳統的公共行政是對行政機構進行“有效的、經濟的和協調的管理”,人們把關注點放在了“高層管理或重要的職能輔助部門方面”,而新公共行政“把社會公平加入到傳統的目標和基本原理中”。(31)按照弗雷德里克森的說法,新公共行政“是于20世紀60年代末70年代初作為對若干促進因素的回應而出現的,這些促進因素中最著名的有越南戰爭、頻繁的種族騷亂、對公共行政智力基礎的持續不滿以及社會科學學科領域正在發生的轉向”(32)。新公共行政是沃爾多路徑的產物,也是第一次明諾布魯克會議的集體成果。1968年,為了應對當時的社會問題,沃爾多發起了第一次明諾布魯克會議。盡管會議過程有些混亂,但討論的問題并非雜亂無章。根據蘭布萊特的回憶,有兩個主題貫穿整個會議,一是“改變”,公共行政學致力于“恢復”實用性,將再次研究基本原理和如何解決實際問題;二是“關注”,公共行政應該更多關注與聯系服務對象,社會公平、社會情感應該成為公共行政的主題。(33)1988年和2008年的第二次和第三次明諾布魯克會議雖然在時代背景上不同于第一次,會議的議題和討論的內容也更具多元性和開放性,但總體上都可以看作是對沃爾多路徑的繼承與發展。

  按照西方公共行政學發展的主干線路,勃興于20世紀八九十年代的新公共管理被視作對傳統公共行政的替代。在公共行政的中心上,新公共管理是以政府為中心還是以社會為中心具有很大的迷惑性。在新公共管理的實踐上,以工商管理的技術對政府進行重塑是一個重要的戰略選擇,因此可能認為新公共管理是以政府為中心的,但這是一種似是而非的看法。在新公共管理的緣起上,對傳統公共行政以及官僚制體系的改造是為了應對現實的挑戰,目的是為了提高公共服務的效率,因此,其行政目標是“顧客”導向而不是政府導向。對于新公共管理來說,改革政府只是手段,回應挑戰才是目的,手段指向政府內部,目標卻指向政府外部。而從改革政府以及公共服務的提供方式來看,新公共管理又是“去政府化”的。正如克里斯托弗·胡德所說,新公共管理反映了對公務員和專業人士的低信任,轉而去相信市場和私人的工商途徑。(34)

  新公共管理的變革意義是巨大的。有學者認為,這場改革運動打破了行政管理主體的一體性、政府存在的唯一性和公共產品供給的壟斷性,開啟了公共管理社會化的進程;同時,也把行政管理的主體中心主義轉變成公共管理的客體中心主義。公共管理的成長表明,人們需要把公眾視為公共機構的顧客,需要傾聽顧客的意見,公眾成為公共管理的中心,發生了公共行政中心的轉移,因此,也同時發生了權力中心主義向服務中心主義的轉換。(35)客體中心主義的實質是社會中心主義,這進一步說明了新公共管理實際上是以社會為中心的,不論是在理論上還是在實踐上,新公共管理都表明公共行政的中心由政府之內走向了政府之外,新公共管理是一種“外向型”的公共行政。

  作為新公共管理的一種批判性方案,新公共服務的社會指向為大家所熟知。新公共服務是“關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念”(36)。從其稱謂可見,新公共服務在理論來源與實踐取向上都以公民為中心。在理論來源上,新公共服務立基于公民權、社區與公民社會的模型、組織人本主義和新公共行政以及后現代公共行政以發現公共行政的社會基礎;在實踐取向上,新公共服務開宗明義地指出公共行政的目的是服務于公民,并把公共服務作為政府的基本宗旨。為了實現此目的,新公共服務提出規范政府行為的七大理念:(1)服務于公民,而不是服務于顧客;(2)追求公共利益;(3)重視公民權勝過企業家精神;(4)思考具有戰略性,行動具有民主性;(5)政府的責任是廣泛的;(6)服務而不是掌舵;(7)重視人而不只是重視生產率。(37)可見,新公共服務具有鮮明的社會中心取向。

  發端于英國的整體性治理也是針對新公共管理運動的不足而出現的一種公共行政范式。針對新公共管理所導致的公共服務的碎片化,佩里·希克斯和帕切克·鄧力維等學者提出和發展了整體性治理的觀念和運動。與前面介紹的公共行政類型不同,整體性治理是政府中心與社會中心兼顧的一種公共行政類型。一方面,整體性治理強調政府治理的整體性改造,注重政府部門之間的協調性,要求政府職能的整合。比如,鄧力維主張大部門式治理、重新政府化和強化中央過程等,希克斯主張將不同層次的治理功能進行整合、功能內部的協調與部門的整合等。(38)另一方面,整體性政府也強調公共行政的社會服務導向與社會性治理主體的參與,因此整體性治理也是一種合作性治理,是多元治理主體的一種責任框架,“在這個框架內,用戶、利益相關者和社區通過決策、領導和控制其職能來實現目標”(39)。所以整體性治理又經常與政策網絡、治理網絡等治理方式聯系在一起。因此,總體上,整體性治理可以被視作新公共管理以來對政府的又一次改造運動,但與傳統公共行政聚焦于政府內部的科學化不同,整體性治理除了主張政府部門及其職能的整合,還強調公共服務的外部指向,是以公共服務功能的完善為取向的,因此其治理邏輯也是以社會為基石的。

  公共價值管理是20世紀90年代中后期興起的公共行政新范式,代表了公共行政理論和實踐的新近發展。公共價值管理是以服務社會為中心取向的。馬克·穆爾在1995年對公共價值這一概念進行了系統闡述,但對之并沒有給出一個明確的界定,而是說明公共價值是公共部門與社會共同協商的結果。因而在一般意義上,公共價值來源于社會的期望,實現這些期望是公共部門的責任。2002年,巴里·波澤曼與托本·喬根森一起提出了一些基本的公共價值,包括政治責任、法治國家、平等對待、政權穩定、利益均衡、組織透明、專業標準、利他主義、就業安全、社會凝聚、地方自治、公民參與和用戶導向等。(40)2007年,波澤曼又提出公共價值具有三個基本的方面:公民應該享有的權利、公民對社會和國家的義務以及政府與政策的原則與基礎。(41)公共價值管理影響廣泛,2002年,英國戰略研究部發布了一項名為《創造公共價值:公共服務改革的一個分析框架》的報告,該報告的主要內容有:(1)確定思考哪些人的價值偏好;(2)確定公眾想要參與的主題;(3)讓公眾參與公共問題并達成共識以形成決策;(4)認識“顯示性偏好”的局限,探索“敘述性偏好”的潛力;(5)通過決策機制把權力交給公眾。(42)總體上,公共價值管理強調公共價值的生產,是公共部門服務功能的進一步拓展,或許也可以看成是新公共服務的“升級版”。

  在公共行政中心轉換的邏輯中發現公共性

  公共行政的中心轉換具有重要的理論和實踐意義,不論在理論上還是在實踐上,都驅使人們的視野從政府內部轉向政府之外,導致了更多公共行政模式的出現,也促使了公共行政公共性的真正發現,同時為公共行政更加廣泛的公共價值的提出提供了歷史前提。

  公共性一直是公共行政學的基礎性話題,是公共行政之所以成為公共行政的立足之基。公共價值是公共性的體現,在傳統公共行政中,科學與效率是最主要的價值追求,也是公共性的天然表現。這是政府中心主張與工具理性相結合的必然結果。而實際上,以政府為行政中心也必然導致工具理性的認知圖式,這也是公共行政學早期發展的歷史使命所決定的。當然,除了科學和效率,也會有其他的價值追求,但是,傳統公共行政依然把科學和效率作為基本的價值取向。古利克在談及公共行政的效率目標時說:“在行政科學中,不論是公共的還是私人的,基本的‘善’在于效率。行政科學的基本目標是花費最少的人力和物力完成正在進行的工作。因此,效率是行政價值尺度上的最高原則。”(43)盡管也承認效率要受制于其他的價值,但古利克依然堅持這樣的主張:“對效率的這些干擾根本不能取消作為基本價值的效率,正是在效率價值之上,行政科學才得以建立。這些干擾可能會限制它并使其復雜化,但不能改變行政中的這個唯一的最終的價值檢驗標準。”(44)

  對科學和效率的追求是由人們對政府的功能設定決定的,為了解決現代化快速發展所帶來的各種挑戰,必須對傳統的政府形式施以現代化的改造,讓其變得科學和有效。傳統公共行政,或者說西方公共行政學在20世紀上半期的發展主要是圍繞這個命題展開的。因此,也可以認為,政府中心、工具理性與科學、效率的價值取向具有三位一體的歷史必然性。我們不能否認科學與效率,尤其是傳統公共行政時期行政價值的效率設定,因為效率必然是政府在公共行政過程中所要追求的目標或者考慮的一個因素,以最少的社會資源實現最大的社會效益也是公共性的體現。這里的問題是,科學和效率是不是公共行政公共性的特有體現?公共行政與私人行政的區別是什么?除了科學和效率,公共行政還有什么其他的價值?

  在西方公共行政學的發展史上,公共行政的公共性是基于公共行政與私人行政的比較視角提出的。具有代表性的,喬治·弗雷德里克森認為公共行政的公共性由憲法、品德高尚的公民、對社會的公共回應以及樂善好施與愛心等要件構成(45);戴維·羅森布魯姆與羅伯特·克拉夫丘克認為公共行政與私人行政在許多方面有重大的差別,公共行政的公共性由憲法基礎、公共利益、市場機制、主權等要素構成。(46)以這些公共性為基礎,公共行政才會有民主、法治、公平、正義、代表性、參與等非效率性價值的產生。

  這些公共性是以社會理性為基礎構建的,是公共行政面向社會所進行的更廣泛的社會性思考的結果。也只有面向社會,才會有不同于傳統公共行政以政府為中心的單一化的以工具理性為基礎的思考。因此,雖然公共性的得出表面上是公共行政與私人行政的比較而致,實際上卻是在更廣闊的社會層面上對公共行政進行審視的結果。只有人們把視野轉移到更廣闊的社會空間,公共行政的公共性才會超越工具理性與效率追求的狹隘取向。因此,在這個意義上,公共行政的中心從政府向社會的轉換構成了公共性發現的邏輯前提。這樣的結果也是必然的,達爾早就指出,“一旦超出了關于辦公室管理的學術研究范圍,關于責任的大問題就必然會成為公共行政研究的中心問題,而且它最終取決于對某些社會目標、目的和價值的規定”(47)。

  斯坦利·本恩與杰拉德·高斯曾提出比較公共性與私人性的三個維度:行為者、利益與可進入性。行為者包括組織的立場、行動、對他人的影響等,利益說明誰受益的問題,可進入性包括活動與過程的進入、信息與資源的進入等,用來說明公共性與私人性的開放程度。(48)亨利認為這三個維度為分析公共行政的公共角色提供了幫助。在行為者維度之下,對公共性的傳統制度性定義會面臨許多現實問題,因為傳統的制度性定義是與政府的官僚機構緊密結合在一起的,而在現實世界中,第三部門、民營化企業等諸多非政府行為者也加入到公共服務的提供中來,因此,把公共行政的中心定位于政府機構是有缺陷的。利益的維度擴展了公共價值的規范性界定,人們不再把公共行政的規范性定義專注在政府機構之上,而是擴展到影響公共利益的諸多因素上。可進入性賦予公共組織不同于私人組織的特性,非政府行為者也可以進入公共行政過程,是關于公共性的另外一種規定。亨利認為,這三個維度是相互促進的,三者結合起來形成了公共行政的公共性。(49)

  亨利的“三維度分析”實則說明了公共性是公共行政社會化的結果。這種社會化一方面體現為公共行政中心向社會的轉移,要關注更多的社會訴求與社會目標,另一方面又體現為更多的非政府主體對公共行政過程的進入,行政主體越來越多元化和社會化。對于前者來說,說明有更多的規范性價值需要實現,對于后者而言,政府與社會的合作成為當前公共行政的主要方式。而政府與社會的合作對于更多規范性價值的發現是至關重要的,只有在政府與社會的合作中,才能夠為社會規劃公共價值。這也說明,公共性的擴張是發現公共行政的更廣泛公共價值的基礎。

  公共行政公共價值的探索與發現需要政府與社會的合作,更多的公共價值發現和生產又會進一步充實公共性。公共價值雖然并不排斥政府的效率訴求,但更主要地取決于社會的需求。公共行政在本質上是為社會服務的,如果離開社會,就難以界定什么叫公共價值,也難以界定什么叫公共性。如果沒有社會,盡管科學與效率也是公共行政的價值,而除了公共行政資源來源于公共稅收,公共行政與私人行政又有什么區別呢?政府是公共服務的主要供給者,社會是公共服務的需求者,公共價值與公共性需要更多地考慮社會的需求,這樣的公共價值與公共性才是合理的、堅實的。但是,這種共同決定需要公共行政中心向社會的轉移才能夠實現,因此這種轉移既為公共性與公共價值的再造提供了邏輯前提,也為公共價值與公共性的發現提供了促發機制。

  公共價值管理理論提供了公共性最完整的展現。約翰·布萊森、芭芭拉·克羅斯比以及勞拉·布羅伯格認為公共價值是一個包含了公共服務的效率與有效性,社會和政治的預期以及公共服務過程中的公平、正義與民主治理等諸多規范性目標的復合體。(50)在公共價值管理的理論視角下,公共價值不是由政府或社會單獨設定的,而是政府與社會共同協商的結果,是工具理性與社會理性的結合,但在來源上,公共價值存在于公眾的偏好之中。公共價值是社會的需要,這是公共價值管理理論家的基本共識,“他們一致認同公共價值是公眾對政府期望的集合,是一種公眾效用”,換言之,“公共價值是公眾的愿望、偏好和需求的反映,存在于公眾之中,而不是由政府自我決定的”(51)。網絡化治理是公共價值管理的基本特征,斯托克認為公共價值管理具有四個基礎命題:第一,公共行動是由公共價值來規定的,公共行動是為了促進社會的利益;第二,需要對利益攸關者的合法性給予更多的認可,公共價值的尋找需要廣泛利益攸關者的參與;第三,在公共服務精神的指導下建立開放的、具有多元伙伴關系的公共服務獲取體系;第四,建立具有調適性和學習能力的公共服務體系。(52)斯托克特別強調公共價值生產與輸送的網絡化結構,這與公共行政的社會化是相匹配的,公共價值的實現要依賴多種伙伴合作。公共價值管理的興起與發展充分說明,只有當行政中心向社會轉移時,公共行政的公共性才能得到全面的發現和實現。

  結語與啟示

  公共行政中心從政府向社會的轉移,不論在理論認知上,還是在實踐上,都揭示了公共行政發展的一般邏輯。盡管理論的演進和實踐的發展并不總是同步的,但在總體的歷史脈絡上卻是一致的。公共行政的認知和實踐都發生了公共行政中心從政府向社會的轉移,這為本文提出的基本分期提供了事實的依據,因此這種基本分期是可行的、合理的。在理論和實踐上,我們都可以把西方百余年公共行政的發展分為面向政府的公共行政和面向社會的公共行政兩個時期(或者以政府為中心的公共行政和以社會為中心的公共行政),這樣的分期雖然宏觀和簡略,卻把握了公共行政學理論和實踐發展的整體性、連貫性及其內在的歷史邏輯,避免陷入碎片化、割裂化以及簡單的階段疊加的危險。在梳理這一基本的進程時,我們會忽略其歷史發展的外在性與偶然性,而著眼于現代公共行政按照其自身的規律而呈現出來的一種相對純粹、自洽、前后一致的邏輯形式。簡言之,從面向政府到面向社會是公共行政理論和實踐發展之辯證邏輯的宏觀呈現。

  這樣的邏輯有其相應的方法論啟示。在公共行政公共性的發現上,公共行政中心從政府向社會的轉移驅動了公共性的系統構建。雖然在不同的公共行政范式之間進行比較,以及在不同的發展階段之間進行比較也能夠發現公共行政的公共性線索,但是這些比較難以揭示公共性轉換的促發因素。而置于公共行政中心轉換的視野之下,就能夠準確理解為什么會有從科學、效率向更具廣泛性的公共行政公共性的轉變。正如弗雷德里克森所說,“盡管在我們這個時代,人們通常把公共行政等同于政府行政,但是,威爾遜等人稱之為公共行政而不是稱之為政府行政,顯然是有充足的理由的”(53)。我們認為,正是公共行政中心向社會的轉換提供了“公共”的充足理由。在“公共”的話題之下,我們相信,這一基本分期及其揭示的邏輯會有更多的理論啟示。

  西方公共行政的這一理論與實踐的發展邏輯給我國的國家治理現代化提供了一些啟示。在很大程度上,國家治理的現代化也是公共行政的現代化,公共行政中心從政府向社會的轉移揭示了公共行政現代化的歷史邏輯,我國國家治理的現代化也不能脫離這樣的邏輯。對于我國的國家治理現代化,這一邏輯可以提供至少三方面的啟示。第一是治理主體體系的現代化,要求治理主體從單一的政府主體向多元主體的格局轉變,實現政府主體、市場主體與社會主體的共治局面。第二是治理方式與能力的現代化。治理主體的現代化必然帶來治理方式的現代化,在多元主體的格局下,為了實現政府、市場與社會的協調運作,必然要發展和實現傳統行政方式之外的合作治理、協同治理、協商治理等新型的現代化治理方式,提高政府主體、市場主體與社會主體的治理能力。第三是國家治理以服務社會為旨歸,要求進行新時代的服務型政府構建。當前,社會主要矛盾已經轉化為人民群眾不斷增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,人民的美好生活需要除物質文化需要之外還有民主、法治、公平、正義、安全和環境的需要,這為我國的服務型政府建設提出了新的發展方向。因此,國家治理現代化要求我們的治理更加具有開放性和綜合性,現代化的視野要面向廣闊的社會,實現國家與社會的共治共享。

  ①本文對“公共行政中心”概念的使用受到了張康之《公共管理:社會治理中的一場革命》(上)(《北京行政學院學報》2004年第1期)一文的啟發。該文認為20世紀80年代以來,公共管理的改革運動把行政管理的主體中心主義轉變成公共管理的客體中心主義。所謂主體中心主義是指傳統的行政管理是以政府主體為中心的,體現為管理者對被管理者的權力支配過程。客體中心主義是指公共管理把“顧客”即被管理者的滿意作為目標導向,體現為管理者對被管理者的服務過程。本文認為這是公共行政中心從政府到社會的一次轉移。

  ②馬駿、任劍濤:《譯叢總序》,載德懷特·沃爾多《行政國家:美國公共行政的政治理論研究》,顏昌武譯,中央編譯出版社2017年版。

  ③理查德·J.斯蒂爾曼二世:《公共行政學:概念與案例》,竺乾威、扶松茂等譯,中國人民大學出版社2004年版,第27~38頁。

  ④(12)(15)(30)(49)尼古拉斯·亨利:《公共行政與公共事務》,張昕等譯,中國人民大學出版社2002年版,第48~81、49、55、60~71、71~75頁。

  ⑤約瑟夫·A.尤格斯、勞倫斯·F.凱勒:《美國公共行政學百年回顧》,載杰克·雷斌、巴特利·希可德雷斯、杰拉爾德·J.米勒《公共管理學手冊》,張夢中等譯,中山大學出版社2006年版,第1~35頁。

  ⑥丁煌:《西方行政學說史》,武漢大學出版社2004年版,第7~10頁。

  ⑦(14)(33)(39)(42)(51)董禮勝:《西方公共行政學理論評析:工具理性與價值理性的分野與整合》,社會科學文獻出版社2015年版,第17~19、85、175~176、17~19、248、255頁。

  ⑧對于這些階段劃分,董禮勝在其《西方公共行政學理論評析:工具理性與價值理性的分野與整合》(社會科學文獻出版社2015年版)中曾做過比較全面的梳理。

  ⑨關于面向政府的公共行政與下文面向社會的公共行政的一些觀點以及本文的其他一些觀點,在筆者所寫的《在歷史視角下審視公共行政價值的建構——評〈走向服務型政府的行政精神〉》(《中國礦業大學學報》(社會科學版)2019年第3期)一文中稍有提及,在這篇文章中,筆者對兩者進行了較全面的闡述。

  ⑩伍德羅·威爾遜:《行政學之研究》,載彭和平、竹立家等編譯《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第15頁。

  (11)弗蘭克·古德諾:《政治與行政》,載彭和平、竹立家等編譯《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第29頁。

  (13)歐文·E.休斯:《公共管理導論》,張成福、馬子博譯,中國人民大學出版社2007年版,第1~2頁。

  (16)D.Waldo,"Review:the end of public administration",Public administration review,Vol.48,No.5,1988,pp.929~932.

  (17)赫伯特·A.西蒙:《行政管理格言》,載彭和平、竹立家等編譯《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第129頁。

  (18)(19)赫伯特·A.西蒙:《管理行為》,楊礫、韓春立、徐立譯,北京經濟學院出版社1988年版,第6、44頁。

  (20)文森特·奧斯特羅姆:《美國公共行政的思想危機》,毛壽龍譯,上海三聯書店1999年版,第53頁。

  (21)(22)(23)(43)(44)(47)羅伯特·達爾:《公共行政科學:三個問題》,顏昌武、馬駿編譯:《公共行政學百年爭論》,中國人民大學出版社2010版,第39、42、47、36、36、37頁。

  (24)(25)德懷特·沃爾多:《行政國家:美國公共行政的政治理論研究》,顏昌武譯,中央編譯出版社2017年版,第3頁、米勒序言第4頁。

  (26)(27)德懷特·沃爾多:《民主行政理論的發展》,載顏昌武、馬駿編譯《公共行政學百年爭論》,中國人民大學出版社2010年版,第60、78頁。

  (28)D.Waldo,The Study of Public Administration,New York:Random House,1995,p.70.

  (29)G.Frederickson,"How I Became a Waldonian",PA Times,No.12,2000.

  (31)H.喬治·弗雷德里克森:《論新公共行政學》,載彭和平、竹立家等編譯《國外公共行政理論精選》,中共中央黨校出版社1997年版,第299~300頁。

  (32)H.喬治·弗雷德里克森:《新公共行政》,丁煌譯,中國人民大學出版社2011年版,第9頁。

  (34)Christopher Hood,"The 'New Public Management' in the 1980s:Variations on a Theme Accounting",Organizations and Society,Vol.20,No.2/3,1995,pp.93~109.

  (35)張康之:《公共管理:社會治理中的一場革命》,《北京行政學院學報》2004年第1期。

  (36)丁煌:《當代西方公共行政理論的新發展——從新公共管理到新公共服務》,《廣東行政學院學報》2005年第6期。

  (37)參見珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特《新公共服務:服務,而不是掌舵》,丁煌譯,中國人民大學出版社2004年版。

  (38)竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,《中國行政管理》2008年第10期。

  (40)T.B.Jrgensen,B.Bozeman,"Public Values Lost:Comparing Cases on Contracting out from Denmark and the United States",Public Management Review,Vol.4,No.1,2002,pp.63~81.

  (41)B.Bozeman,Public Values and Public Interest:Counterbalancing Economic Individualism,Washington,D.C.:Georgetown University Press,2007.

  (45)(53)H.喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,張成福等譯,中國人民大學出版社2003年版,第39~42、4頁。

  (46)戴維·羅森布魯姆、羅伯特·克拉夫丘克:《公共行政學:管理、政治和法律的途徑》,張成福等譯,中國人民大學出版社2002年版,第6~15頁。

  (48)S.I.Benn,G.F.Gaus,"The Public and the Private:Concepts and Action",S.I.Benn,G.F.Gaus,eds.,Public and Private in Social Life,New York:St.Martin's Press,1983,London and Canberra:Croom Helm,1983.

  (50)J.M.Bryson,B.C.Crosby,L.Bloomberg,Creating public value in practice:Advancing the common good in a multi-sector,shared-power,no-one-wholly-in-charge world,Boca Raton:CRC Press,2015,pp.2~5.

  (52)G.Stoker,"Public Value Managemen:A New Narrative for Networked Governance?" American Review of Public Administration,Vol.6,No.1,2006,pp.41~57.

作者簡介

姓名:張敏 工作單位:東南大學人文學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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